在中国，没有一种牌照的发放像3G牌照一样，引起如此之高的社会关注。之所以备受关注，一方面与中国拥有全球最大的移动用户群体有关，另一方面也是由于西方发达国家和许多发展中国家都早已完成了3G牌照的发放，有些甚至已经开始了商业化运营，而中国3G牌照的发放仍然是千呼万唤难出来，既没有确切的时间表，也没有将发牌规则公示天下。

3G牌照发放就像一个多方参与的超级博弈，这一博弈主要围绕着以下四个基本问题进行：一是发放牌照的时机；二是发放牌照的数量；三是发放牌照的方式；四是牌照发放与3G技术标准的选择。

一家之言 李红升

在中国，没有一种牌照的发放像3G牌照一样，引起如此之高的社会关注。之所以备受关注，一方面与中国拥有全球最大的移动用户群体有关，另一方面也是由于西方发达国家和许多发展中国家都早已完成了3G牌照的发放，有些甚至已经开始了商业化运营，而中国3G牌照的发放仍然是千呼万唤难出来，既没有确切的时间表，也没有将发牌规则公示天下。

3G牌照发放就像一个多方参与的超级博弈，这一博弈主要围绕着以下四个基本问题进行：

一是发放牌照的时机。这是博弈各方最为关心，同时也是一个引发一波又一波讨论热潮的话题。如果不能确定发放牌照的时间表，则后面的问题就无从谈起。

二是发放牌照的数量。从技术角度讲，3G的发牌数量必然受到频谱资源稀缺性的严厉限制。尽管如此，政府的发牌数量依然有较大的选择空间，并面临着多发还是少发的艰难选择。

三是发放牌照的方式。从国际经验看，有两种基本的发牌方式，即投标拍卖方式和“选美”方式。发牌方式的不同，将对频谱资源高度稀缺所产生的巨额租金的分配产生截然不同的影响。

四是牌照发放与3G技术标准的选择。这一问题很大程度上与TD－CDMA标准有关。由于TD－CDMA标准事关中国的国家利益，因此，是否将牌照发放与TD－CDMA标准捆绑和以什么方式捆绑成为牌照发放中一个非常重要的问题。

博弈各方及其行为

3G博弈各方包括有关的政府部门、电信运营商、技术开发商和电信设备制造商、与3G有关的跨国公司、公众和媒体等。只有深刻地分析博弈各方的行为特征，才可能对博弈结果做出预测。

1、政府

理论上讲，政府作为国家的代表，其目标是国家利益的最大化。但在实际中，这更多地只是人们的一厢情愿。一方面政府不可能得到最优决策所需要的完备信息；另一方面是政府的决策者由大大小小的官员组成，某些官员往往追求自身利益的最大化，忽视国家利益和公众利益。

一旦放弃政府行为的理想假设而回到现实世界中，就会发现政府机构和官员经常是在各种利益集团的要求之间寻求一种平衡，从而使利益集团有机可乘，通过游说达到“俘获”政府的目的。基于上述分析，可以对政府在3G牌照发放上的行为做出一些基本的判断。

（1）发牌时机。是尽快还是延迟发放牌照，取决于政府对决策风险的抉择。由于政府往往是风险回避型的，在3G市场和技术随着时间的推移而日趋成熟，未来的不确定性也将相应减少的情况下，政府必然趋向于延迟发放。当然， 3G决策方面多个部门和多级的决策程序无疑也加大了政府内部协调的难度，并严重影响决策的效率。

（2）发牌数量。3G牌照发放数量的最后决定权在政府手中，但是由于政府行为会受到利益集团，特别是在位的电信运营商的影响，因此，在位运营商的数量将成为发牌数量的一个决定性因素。而且长期以来，对电信市场竞争的取向也决定了政府会选择少发，而不是多发牌照。

（3）发牌方式。由于各种原因，竞价拍卖作为一种国际通行的方式很难在中国被采纳。由于牌照的发放对象主要是在位的运营商，而且这些运营商无一例外都属国有企业，因此，为了减轻牌照获得者未来的运营负担，政府有强烈的动机去选择选美方式（政府定价）。

（4）标准选择。扶植TD－CDMA标准已经成为中国社会各界的一个普遍呼声。尽管该标准在技术先进性和适用性、运营商的认可程度以及相关设备的开发方面可能处于不利的位置，但迫于社会各界的压力，政府必须将牌照发放与标准选择实行捆绑。

2、电信运营商

电信运营商作为寡头垄断公司，其行为特征显然是努力去获得、确立和维持其垄断地位，排斥新进入者，并尽最大可能从政府和消费者那里榨取垄断租金。由于电信运营商的庞大实力和垄断地位，加之与3G决策部门的历史渊源，他们对政府决策无疑有着异乎寻常的影响力。电信运营商的行为可以归结为：

（1）发放时机。电信运营商并不太在乎早发还是晚发牌照。一是3G业务和市场还处于导入阶段，是否开展3G业务对其业绩的影响微乎其微；二是中国电信市场还没有真正开放，因此，即使发达国家很早就开始3G运营，也不会对中国未来的3G市场构成真正的竞争压力。

（2）发牌数量。3G业务有望成为通信业务中的新增长点。因此，不论是老牌的移动运营商，还是其他的电信寡头公司，无疑都希望得到宝贵的3G牌照。同时，在面对潜在的进入者时，在位寡头就会有强烈的动机进行合谋，利用在位者的优势将新进入者挡在门外。

（3）发牌方式。发放牌照的国际经验表明，相对于选美方式而言，牌照的竞价拍卖方式将极大地提升牌照许可费。因此，养尊处优惯了的运营商有着强烈的动机去游说政府选择选美方式，并通过讨价还价尽可能压低牌照许可费，从而将数以千亿计的频谱资源租金据为己有。

（4）标准选择。没有一家公司会喜欢政府干预其商业决策。这意味着每一个电信公司都有着强烈的动机抵制政府将标准强加给自己的做法。即使政府能够依靠自己的权威将其意志强加于运营商，运营商也会与政府部门讨价还价以寻求补偿。

3、设备制造商

相对于运营商而言，数量众多的设备制造商影响力要小得多。尽管如此，投入了巨大人力和物力，急于获得回报的设备制造商依然会强烈关注发牌过程，主要是：

（1）发牌时机。牌照发放越早，设备市场启动的也越早，设备制造商的获益也就越早。因此，设备制造商更加希望尽快开始发牌过程。

（2）发牌数量。尽管运营商数量的增加会扩大设备市场的需求，但是，由于数量扩大带来的市场扩大是很有限的，因此，发牌数量的多少对设备制造商而言意义不大。

（3）发牌方式。与发牌数量一样，发牌规则也不是设备制造商所关注的问题。

（4）标准选择。设备制造商的研发投入、产品开发以及未来市场战略的选择很大程度上与标准的选择有关。在标准选择不明的情况下，设备制造商的风险将被放大。

影响牌照发放的主要因素

3G发牌过程不仅受到博弈各方行为和策略的影响，而且诸如3G市场前景、技术标准以及电信改革等也都会对发牌过程产生重大影响。

1、3G市场前景

曾经对3G市场前景的疯狂预期以及笼罩在当前3G市场上空的重重乌云，表明未来3G市场前景存在着巨大的不确定性，并导致博弈各方对未来截然不同的预期，从而对发牌过程产生影响。从政府方面看，高预期将诱使政府尽快发放牌照，以满足市场需要和带动经济增长，同时也将诱使政府多发牌照，以及获取更高的牌照许可费。另外，政府也将有更强的激励将中国自己的标准与牌照发放捆绑，以便使TD－CDMA获取更大的市场份额。相反，对未来市场的低预期会诱使政府推迟发牌时间，减少发牌数量、收取较低的牌照许可费以及减少对TD－CDMA的支持力度。从运营商方面看，高预期会激励运营商尽快获取牌照的积极性，并接受较高的牌照许可费，相反，低预期会弱化运营商获取牌照的愿望，并降低其可接受的牌照许可费水平。

2、技术标准

3G的标准之争愈演愈烈，谁将胜出并不单纯取决于技术先进性，而是多个因素综合决定的结果。首先，从计算机键盘、录像机到操作系统等标准的演进史来看，技术先进的标准未必是市场的赢家；其次，相对于技术先进性而言，技术的实用性和经济性以及与技术性路径依赖等有关的因素对标准的竞争影响更大；第三，制度因素不可小视。小灵通这样一种被普遍认为是落后和淘汰的技术所取得的成功就是一个典型例证，而这种情况也可能在3G的发展过程中再次发生。

基于上述理由，社会各界普遍希望中国政府能够大力扶植TD－CDMA标准，尽管该标准在技术上可能落后于另外两大标准。由于TD－CDMA的关系，中国在3G决策上所面对的问题比其他国家要复杂得多，并且被认为是中国政府在3G问题上犹豫不定、迟迟不能做出决策的一个决定性因素。TD－CDMA标准的存在不仅诱使政府延迟发放牌照，而且也是决定发牌数量、发牌规则以及是否将发牌与标准捆绑的一个重要的影响因素。如果没有一家在位的运营商自愿采纳TD－CDMA标准，政府就将面临两种选择，要么强令某个运营商采纳该标准，要么给愿意采纳这一标准的新进入者以机会。

3、电信改革

由于电信行业的特殊性和改革的艰巨性，电信改革进程一直低于社会各界的期望。现在社会各界和舆论普遍呼吁在电信行业引入民营化，并期望在电信监管模式上与国际接轨，而3G牌照的发放则为电信行业的改革深化提供了一个新的机遇。但客观地看，在渐进式改革的大背景下，电信改革进程很难有实质性的突破，未来一个很长时期内，电信运营格局、监管方式和产权结构将依然延续目前的局面，即使有所改变，也将是行政主导而非市场主导的产业重组的继续。尽管如此，整个社会对改革的价值取向，特别是对电信改革的取向也会在一定程度上影响发牌的过程。如果社会的取向是鼓励竞争、加快电信民营化以及以消费者为导向的监管机制，那么，有关3G的决策就会倾向于及早发放牌照，多发牌照、引进投标式拍卖以及弱化对标准选择的政府干预，如果社会的取向与此相反，有关的决策取向也将截然相反。

可能的博弈结果

在分析了3G博弈各方的行为以及可能的影响因素之后，让我们对3G博弈这一悬念剧的结果做一个猜测。

1、发牌时机

正像前面所分析的，博弈各方的行为差别极大，设备制造商希望尽快发放牌照，但其影响力相对较弱，电信运营商虽然影响力较大，但其态度比较消极，政府握有最终的决定权，但有着强烈的动机延迟发放牌照。在此背景下，预测牌照发放的确切时机十分困难。不过，可以肯定的是牌照的发放比过去任何一个时期都要更加临近，这主要是时间流逝的结果，而不是决策效率提高的结果。

2、发牌数量

政府的发牌对象只能是作为垄断寡头的六大在位运营商。由于每个运营商都希望自己拿到运营牌照而又不希望其他运营商得到牌照，因此，那些规模相对较小的运营商就会在这场博弈中出局，这意味着像卫星通信和铁通这样的公司将很难得到牌照，最后将剩下四个旗鼓相当的公司获得3G牌照，分别是：ChinaMobile、中国联通，中国电信和中国网通。前两家公司已经在从事第二代移动通信业务，获得3G牌照被认为是顺理成章，后两家公司则由于经营小灵通所打下的基础以及受困于固定电信业务的低成长率，对获取3G牌照也是志在必得。

如果牌照的发放与标准的选择捆绑，发牌数量将会存在一些变数。最基本的问题是四大寡头中有没有哪一家会主动选择TD－CDMA，并做出可信的承诺。如果有，那么牌照的发放数量将不会有什么变化，依然是4个，但如果没有一家运营商选择和承诺TD－CDMA，决策机构就将面临一种困境，要么是强制某一个运营商选择TD－CDMA标准，要么是再增发一个牌照，给予四大运营商之外的新进入者，条件是其选择和承诺TD－CDMA。

3、发牌规则

发牌数量的决定过程也在很大程度上决定了发牌方式将采用“选美”方式，而非竞价拍卖方式。“选美”方式将由政府，而不是市场对高度稀缺的频谱资源定价，从而为运营商通过与政府的讨价还价，以分享数以千亿计的巨额租金打开了方便之门。首先是垄断企业天生的强烈的寻租倾向，会促使其影响政府的定价行为，并使其可获得的租金最大化；二是电信企业作为国有企业这一事实，很容易淡化租金的分配问题，因为这种分配从表面上看并不涉及国有资产的流失问题，从而电信企业分享巨额租金在政治上并不是不可接受的；三是国外在3G方面的竞价拍卖被普遍认为是失败的，为了使3G许可费不致成为运营商未来的沉重负担，中国应当尽可能降低许可费水平。

4、牌照发放与标准捆绑

普遍的看法是，由于技术性路径依赖的原因，在位的两大移动运营商将会根据自己第二代网络的技术特点选择3G标准，也就是ChinaMobile将选择WCDMA，中国联通将选择CDMA2000。中国网通和中国电信作为新进入者，则面临着更大的选择空间，因此，其可能的取向有着更大的不确定性。

由于以下的两个因素，中国电信和中国网通将不会主动选择TD－CDMA。一是作为新进入者，在与在位者竞争时本身就已处于弱势地位，在TD－CDMA处于相对劣势的情况下，选择这一标准会加剧其弱势；二是选择国际主流标准会降低未来的风险，特别是国际社会已经展开大规模商业试验的情况下。一旦中国电信和中国网通不主动选择TD－CDMA标准，那么政府或许会采用强制的办法，责成其中的一家（或两家）选择TD－CDMA标准，或许会增发一个新的牌照给四大运营商之外的新进入者。强制办法会带来一些负面效应，例如，被迫采用TD－CDMA的运营商将失去标准选择的自主权，这有违于基本的公正原则，同时，运营商将会要求给予补偿（如降低牌照许可费等），从而导致政府与运营商之间的艰苦谈判。增发一个牌照给予新进入者，将避免复杂的谈判。但是，如果这个新进入者很弱小，那么发放这一牌照能为TD－CDMA带来的利益也就十分有限，难以达到政府扶植TD－CDMA的期望。因此，不论是采取什么样的方式扶植TD－CDMA，如果没有四大运营商的积极配合，政府的任何安排可能都是充满着争议以及艰巨的谈判。