贵州省通信管理局 李德明 孙大斌

中国电信业的改革和实践历来没有现成的路子可以直接套用，许多产业政策的制定和执行带有明显的中国特色。虽然借鉴和吸取了许多发达国家的电信改革经验和教训，但是因为国情、体制、文化上存在差异，中国很多改革都是结合中国实际的“拿来主义”，在一些领域，我们在“摸着石头过河”，其中的不确定性因素挑战和考验着政府的政策创新能力，而获得的成功则充分证明了政府的创新能力。

一、中国电信资费监管政策的创新实践

在中国通信监管的各项内容中，资费监管最具代表性。影响电信资费的因素很多，有市场供求、企业利润(或成本)、用户消费能力、整体经济环境、政府宏观政策等。同样，电信资费对资源配置、消费者、经营者、市场竞争、行业发展以及其它产业的交易成本和效率等也具有重要影响。从这个意义来说，中国电信资费监管政策创新既需要综合考虑各方面因素，又需要抓住重点，与时俱进，这样才能真正发挥政策在合理配置资源、营造公正竞争环境等方面的作用。回顾过去，我们可以说，中国电信资费监管逐渐迈向市场化的历程也是政策创新的过程。

1994年之前是中国电信行业垄断经营时期，电信资费监管基本上采用政府定价和政府指导价两种模式，监管政策主要根据国家对电信行业的定位(主要为党、政、军等政府机关服务)、用户的承受能力和电信行业发展的需求而确定，形成了“国际补国内、长途补市话、电信补邮政、城市补农村、东中部补中西部”的交叉补贴资费结构体系，并在电信供需矛盾突出的地方采用价格杠杆缓解矛盾(即越是落后地区资费越高)，以此为后期电信基本建设筹集资金。

1994年至1998年是中国电信市场初步引入竞争的阶段。为扶持新的市场竞争主体，中国借鉴了发达国家的做法，引入了不对称管制，并开始对电信资费进行结构性调整，适当提高市话资费标准，使市话逐步实现扭亏，减少了交叉补贴，提高了通信资源的配置水平。

1998年至2000年，中国实行了邮电分营、政企分开、企业重组。在此阶段，《电信条例》的出台明确了电信资费的基本定价原则：基础电信业务资费实行政府定价、政府指导价或市场调节价，增值电信业务资费实行市场调节价或政府指导价；竞争充分的电信业务的资费实行市场调节价。至此，历时5年的电信资费再平衡，中国基本理顺了电信业务之间的比价关系，为在相关领域进一步引入竞争奠定了基础。

从2002年以后，为适应多运营商竞争的国内市场环境和中国加入WTO后电信资费与国际接轨的趋势，信息产业部和相关部委联合出台了《关于部分电信业务实行市场调节价的通知》(以下简称286号文件)、《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》(以下简称204号文件)、《关于调整部分电信业务资费管理方式的通知》(信部联清[2005]408号)等一系列电信资费规范性文件，并明确今后电信资费监管要逐步实现“七个转变”。文件的出台确保了以法制化为基础的电信资费监管体系的基本建立，电信资费市场化进程进一步加快。

二、204号文件始末及贵州省创新案例分析

本部分以204号文件的出台背景、贵州省执行204号文件的情况以及该文件对电信市场的影响为例对中国电信资费监管创新进行分析。

(一)204号文件出台背景：混乱无序的价格战与左右为难的政府监管

1.全国电信市场情况

2002年中国进一步改革电信体制，电信领域形成了6家基础电信运营商和若干家增值电信运营商、无线寻呼企业相互竞争的市场格局，但整个电信市场的充分竞争局面还未形成，因此固定电话本地通话费、移动电话本地通话费等基本资费仍属于政府定价，并由信息产业部进行审批。而随后电信市场竞争的进一步加剧，各基础电信运营商为争夺有限的用户群体，不断推出突破基本电信资费的优惠套餐活动，是政府监管部门始料未及的。

2.贵州电信市场情况

2002年，贵州移动在省内率先推出月租费20元/月、本地通话费0.2元/分钟的“黔中游”移动电话资费。联通贵州分公司随后便推出月租费18元/月，本地通话费0.18元/分钟的“1818”移动电话资费。而中国电信贵州分公司则对小灵通资费进行调整，按照固定电话资费标准对小灵通进行收费。各企业随后推出的“如意通本地卡”、“神州行本地卡”“网内被叫1元封顶”等优惠套餐更是数目众多。

3.政府行业监管面临尴尬局面

一方面，上述违规资费有利于广大消费者，一经推出便受到用户的欢迎，拥有了大量的在网用户，如果简单叫停必然会伤害消费者的感情。另一方面，因为审批权限不在省级监管部门，所以很难通过正常的审批手续使这些资费合法化；而如果对这些违规资费采取默许的态度，监管部门的权威将会受到质疑；同时，由于这些违规资费未履行合法的审批手续，企业往往会随意改变资费标准，侵害消费者的利益(如“黔中游”资费擅自增加1.6元/天的漫游功能使用费)；地方政府如果不对这些情况进行处理会变相承认违规资费的合法性，再加上违规资费都有一个“降”的特征，对地方经济的拉动作用明显，地方政府给予支持的态度。这就使电信资费监管陷入了企业愿意降、用户欢迎降、地方政府支持降、监管部门不许降的尴尬处境。

4.专项清理，研究解决之道

针对电信资费存在的问题，根据信息产业部统一部署的整顿和规范电信市场秩序的专项活动，全国各通信管理局在2003年对各企业推出的电信资费进行了全面清理，仅贵州省就清理出未履行审批备案程序的电信资费共计47项，其中需要经地方监管部门审核备案的资费项目有19项，属省内审批权限范围的报批资费项目有5项，不属地方监管部门审批权限的资费项目有23项。为了更好地解决电信市场监管中“管什么”和“怎么管”的问题，针对各企业执行电信资费政策方面的实际情况，部分地区通信监管部门向信息产业部提出了如下建议。

(1)减少实行政府定价和政府指导价的电信资费项目。在确定电信业务的定价方式时，尽可能实行市场调节价，通过市场机制来调整电信业务价格，给各企业充分的定价空间，便于灵活进行市场运作。对关系国计民生的基本电信业务的资费仍实行政府定价或政府指导价。实行政府定价或政府指导价的资费采用上下限管理的方式，企业可根据当地的经济发展状况和消费者的承受能力等因素在浮动范围内进行调节。

(2)依据成本，尽快重新制定移动电话资费标准，明确小灵通业务的管制政策。相关企业在执行移动电话的资费标准上，已纷纷突破国家的规定，发展了大量的在网用户。与此同时，企业以各种包装出台的新资费标准仍在继续推向市场。一些企业在发现新推出的资费标准有不合理或不科学的情况时，往往又以政府要求规范市场为借口，不负责任地修改相关标准，造成用户的大量投诉，在一定程度上形成不安定因素。小灵通业务也是如此。如果不及时调整原有的资费标准和定价方式，出台新的政策，政府监管将处于更加被动的境况。

(3)国有企业资产保值增值的管理权限应该是国资委，其经营行为应该按市场机制来运作。信息产业部和各地通信管理局应该在资费政策的制定和监管上更多地为消费者负责。

5.204号文件出台前的酝酿

贵州电信市场并不是一个个例，这种情况在全国普遍存在。信息产业部针对市场变化研究制定了电信资费管理方式改革的总体思路：将经济调节重心由以调节企业与用户的关系为主向以调节企业之间的关系为主转变，逐步建立电信资费的市场化形成机制。虽然电信运营商对此表示赞同，但同时也担心电信资费制定权下放过快，会引起基层运营企业为完成经营任务而发起低成本的恶性价格战。但是信息产业部在多次征求各方意见的基础上认为，企业是市场主体，应切实负起责任，强化内部电信资费管理职能，加强电信资费管理的队伍建设，完善内部电信资费管理程序和制度，规范下属企业的资费行为，并加强内控。2004年6月底，信息产业部和国家发改委联合下发204号文件，与国办75号文件(《关于进一步加强电信市场监管工作意见的通知》)相得益彰，形成了资费监管的政策架构。

(二)204号文件成为“有形之手”和“无形之手”相结合的典范性政策创新之举

在204号文件出台后，贵州通信监管部门立即会同物价管理部门对文件贯彻执行，并先后下发了《关于加强我省电信资费监管工作的紧急通知》和《关于进一步贯彻落实信部联清[2004]204号文件精神的通知》。一是要求电信运营企业按照204号文件的要求配合集团公司对本企业现行的电信资费进行自查整改，对已推出的不符合204号文件精神的资费方案(如“神州行本地卡”、“如意通本地卡”、“神州行彩铃IC卡”等)，必须一律停止宣传，未经审批或备案不得实施。二是要求各电信企业对本企业的电信业务资费标准进行全面清理(包括“黔中游”、小灵通、如意通等资费)；对于一些原来较难处理的电信业务资费标准(如移动商务座机、移动公话等)也要按照204号文件的要求履行电信资费审批程序；对于一些有利于地方经济发展、有利于消费者、涉及电信基本资费的资费套餐(如贵州电信的“农家乐”等)可按照204号文件的要求进行审批。贵州通信监管部门通过督促企业履行相应的电信资费审批备案程序，使一些已经被广大消费者接受的电信资费合法化，营造了公开透明的电信资费竞争环境。

204号文件是中国电信资费改革向市场化发展的一个标志性文件。204号文件明显加强了电信资费市场的执法力度，各通信运营企业的程序意识也明显增强，各类资费违规行为进一步减少，电信资费市场日趋规范。该文件将电信资费的定价权进一步交由企业和市场来决定，而将涉及政府定价的基本电信资费的审批权限下放到省级通信管理局和物价管理部门，实现了“定价管理”向“价格监管”的转变。企业在推出涉及调整基本资费的业务资费时只要按照规定履行程序，同时又无明显问题，监管部门都予以审批备案(408号文件对国际、国内港澳台长话，移动电话漫游费，固定本地区间通话费实行上限管理，这些文件的出台在事实上形成了电信资费“上限管制”的监管体系)。这种管理模式避免了电信行业地方监管机构在国家法规、地方政府、消费者三者之间左右为难的尴尬局面，大大加快了电信行业监管机构的政府职能转型步伐。

三、中国电信资费监管政策创新的特点

中国电信资费监管的政策创新有以下几个特点。

(一)“统一负责，分级管理”的监管模式适合中国区域经济发展不均衡的国情

中国幅员辽阔，各地方经济文化发展水平不均衡，采取一刀切的做法既不切合实际，也不能适应复杂的电信市场。因此，在电信资费宏观政策完整、统一的前提下，“统一负责，分级管理”的电信资费监管模式充分考虑了各地的不同情况，将更多的管理权限下放到各省(市、自治区)电信监管机构，鼓励各地根据实际情况对部分电信业务实行不同的资费标准。这一模式对于各地电信业的发展起到了积极的促进作用。

(二)市场化改革的电信资费监管思路和方向充分体现了政府职能转型的要求

在市场化改革过程中，电信资费监管政策总是根据电信市场的发展需求和竞争情况来进行调整，这充分体现了政府职能转型的要求：从传统的管理方式中走出来，管宏观、管政策、管环境，对于市场这只“无形的手”能够解决的问题则放手让市场去解决，逐步完善在政府宏观调控下主要由市场形成价格的机制和电信资费监管体系，避免政府什么都管、什么都管不好的尴尬局面。近年来，从“管什么、怎么管”到“退后一步、站高一步”的广泛研讨活动，便是政府行业监管机构一直致力探索监管创新、政府职能转型的最好例证。

(三)集思广益，发挥各个层面政策创新主体的积极性，使资费政策创新有了“源头活水”

为广泛吸取各方面专家的意见和建议，使电信资费及相关政策的制定更加科学合理，以《电信条例》和《电信资费审批备案程序规定<试行>》等为基础，中国进一步完善了专家咨询机制和部、省两级电信资费集体审议制度，对重大电信资费政策的制定和调整普遍采取专家论证和相关部门参与的集体审议制度，促进电信资费政策制定的科学化、民主化和法制化。同时，为使政府更广泛、更充分地听取企业、用户及各方面的意见，进一步发挥广大群众参政议政的作用，公平、公开地制定政策，从1998年开始，信息产业部开始建立了电信资费听证会制度，体现了政府行业监管机构在处理国家、企业和消费者之间关系时，真正站在政府立场上行使行业管理职能。

(四)注重政策间的配套和衔接，充分发挥政策的积极效用

政策间的配套主要体现在政策作用上的互补和协调，当一种政策手段的某方面作用有欠缺时，就用另一种政策手段予以弥补；政策间的衔接主要体现在时间和内容上的横纵向衔接，尤其当几种政策都发挥作用时，则注意作用力方向的协调，以形成合力，而不是相互抵消。比如204号文件一方面既是286号等文件的衔接和深化，另一方面也有国办75号等文件的配套，在政策执行效果上就比较明显。

(五)有效的监督检查执行力是政策创新的重要保障

2000年3月信息产业部设立电信资费监督检查机构，其职责是妥善处理和协调电信用户关于电信资费问题的各类申诉，监督检查电信企业遵守国家有关电信资费管理的法律法规和贯彻执行国家电信资费政策的情况，指导和协助电信企业依法规范经营行为，该机构成为保护国家、消费者和电信企业合法权益、维护电信市场公平竞争秩序的重要部门。其出台的《电信资费违规行为通报制度》便是加强电信资费监督检查的一种重要方式，对于进一步规范电信市场竞争行为，严肃国家资费政策，加强电信资费的监督检查，督促企业提高依法经营意识起到重要的促进作用。可以说，如果缺少有效的监督检查执行力，资费政策创新便难以找到实践的落脚点。

中国电信体制改革已经走过了6个年头，从电信资费监管政策创新的实践可以看出，在经济全球化浪潮中，无论是在社会主义市场经济体制下，还是在WTO框架协议下，中国电信业要发展，要走上电信强国之路，在融入国际化浪潮的同时，还必须用创新的精神、创新的观念创造符合中国实际的管理和发展机制。

创新并非高深莫测，它一直伴随人类的所有活动，甚至可以说人类发展史就是一部创新史。在知识经济时代，创新的内涵和形式也越来越丰富。别人没有的，我们可以开拓；别人有的，我们可以学习。别人没有想到的，我们可以开发；别人想到的，我们可以借鉴。别人没有发现的，我们可以挖掘；别人已发现的，我们可以光大。别人没有做到的，我们可以尝试；别人已经做到的，我们可以完善。

当前，电信业面临复杂的国际国内环境，如何加强政府政策创新能力，提高电信行业监管水平，健全竞争机制，转变政府职能，提升电信业的国家竞争力，更进一步提高全社会信息化水平，为社会提供更好的信息服务，确实是一项重要而迫切的研究课题。因此，牢固树立科学发展观，深入研究和总结电信体制改革的经验和教训，从国家的层面、大局的角度、社会的需求、产业的发展等方面集合和整合创新要素，走出一条具有中国特色的电信监管之路，是当前及今后政府行业监管机构所面临的重大挑战和机遇。