探求法国的三网融合，必须充分考虑欧盟的整个通信大环境。与全球大多数地区相比，欧盟的通信环境比较宽松和健康。其表现在：法律比较统一，市场壁垒较低，障碍较少，发展比较平稳。同样，欧盟的三网融合环境比许多国家和地区顺当，进程也比较顺利。

法国三网融合的环境

法国的电信和广播电视彼此是对称开放的，融合发展是主旋律。在欧盟大环境的促进下，法国的三网融合自然也做得不错。

欧盟大环境

这里说的欧盟大环境，是指欧盟的电信开放发展的大环境。体现这种环境的标志是欧盟2002年～2003年《管制框架指令》、《接入指令》、《互联指令》以及《关于电子通信产品和服务相关市场的建议》等。这些《指令》和《建议》总的精神就是要求各成员国进一步降低电子通信的市场准入壁垒，实施公平、透明和无歧视的网络互联，鼓励发展新技术新业务。其中，《管制框架指令》通过定义“电子通信网”在网络层面为三网注入了融合元素。根据《管制框架指令》定义，电子通信网“意指用于传输信号的目的传输系统、交换设备或路由选择设备以及允许通过线路、无线电、光缆或其他电磁手段传送信号的其他资源，包括卫星网、固定电信网(电路交换和分组交换，包括因特网)以及地面移动网、电力电缆系统以及广播与电视网、CATV网，不论其传送的信息类型。”关于电子通信业务，《框架指令》将其定义为“整个或主要在电子通信网上传送信号所提供的业务，包括电信业务和在广播用的网上的传送业务，但不包括提供或实施对使用电子通信网和业务传送内容的编辑控制……”由此可见，根据欧盟的指令，三网都是电子通信网，电子通信网既可以传送电信业务，也可以传输视听业务。

值得注意的是，2006年6月29日欧盟委员会公布了对《电信管制框架》进行改革的建议。“建议”的政策走向是进一步放松监管，比如将减少与电信相关的批发市场和零售市场的监管数量，“广泛采用新的商业模式和技术”，“给欧盟市场注入更多的活力”。这一建议将在2007年进行具体讨论，并将于2009年或者2010年实施。不难推断，未来欧盟三网融合的大环境将越来越宽松。

国内好气氛

(1)历史渊源

法国电信与广电的关系在历史上并不是完全割裂的，两者存在交叉参与。这一点可以从法国电信公司的业务经营范围看出来。实际上，法国电信公司早就参与法国广播电视业，为其提供网络传输能力。1996年以前法国广播电视传输网60%以上由法国电信公司提供。甚至，法国广播电视商TDF曾经就是法国电信(FT)的一部分，只是TDF可以建立自己的独立网络，也可以租用法国电信公司的传输网络。

1996年，法国电信公司为应对市场开放的挑战，从股份公司改制为集团公司。集团公司分国外和国内两大部分。国内部分实行母公司和子公司体制。到1999年，在法国国内的40家子公司中，这些子公司按业务分成固定电话、移动电话、互联网和多媒体、CATV和数据通信4大块，而经营CATV和数据通信的子公司就有10家之多。由此可知，法国电信集团公司10年以前就可以经营有线电视业务，电信与广电在历史上有着不一般的联系。

前几年因政策调整，广电方面推进改革，网台分开，再加受法律及地方性行政法规的影响，法国电信公司从广播电视领域的得到利润很薄，不得不大步从该领域撤退。

(2)法律支持

在法国，支撑三网融合的基本法律是《邮电法》、《电信管制法》、《视听通信法》和《通信自由法》。

作为电信根本大法的《邮电法》，其中的条文规定，公共电信运营商可以“建立和经营广播电视网络”。这里说的广播电视网络应当理解为广播电视传输。由于时代变迁需要，《邮电法》在1996年和2006年两次受到重大修改，并且现在改称《电子通信与邮政法》。后者充分吸纳了欧盟指令基本精神，在市场准入方面，除了无线频率和电话号码需要个别许可证或使用权外，将长期实行电信市场准入许可证制度改为“一般授权”。新的电信提供者无需申请许可证就可以进入电信市场，广播电视业自然包括在其中。

《电信管制法》是为了跟上欧盟1998年开放基础电信业务市场承诺而专门出台的一部监管法律。现在看来，法国的做法很独特，世界上像法国一样专门设立电信管制法的很少。《电信管制法》虽然总体上仍然是对《邮电法》修改的结果，但修改的重点突出电信管制的系统性，全面包含了与电信有关的监管内容。《电信管制法》要求，所有公共网络运营商“应当客观、透明、无歧视允许……视听业务接入其网络”。这说明，电信法律要求电信网络对视听业务开放，无疑为视听业务进入电信添了一把火。

《视听通信法》早在1982年就面世了，2004年对其修订，改称《电子通信及视听通信服务法》，同样具有浓厚的欧盟指令色彩。这就是说，视听服务市场比以前更开放了，在竞争环境下电信进入视听业不成问题。

《通信自由法》是1986年颁布的，1996年及其后多次多处被修改。法律重点针对广播电视业，也同时涉及广电和电信两业的融合。主要内容有：规定开放新的通信业务，发展地面数字电视(TNT)；淡化广电监管机构对频率资源的指定或指配，实行频率资源招标机制；经营广电业务必须获得相关部门或机构的许可；地方政府或团体可以建立或掌管辖区内的广电网络；电信运营商可以与广电企业合作方式经营有线电视网；电信运营商在依法获得电信主管部门批准后可以单独经营地方有线电视网。

(3)业务切入

首先，电信和广电在宽带接入上可以“并道”。近年，法国宽带用户市场发展非常快，法国宽带市场现在排欧洲第二，2005年底法国电信市场上拥有950万宽带用户(ADSL，Cable，BLR)，2006年突破1000万不成问题。法国宽带市场的快速发展得益于当时的电信管制局的决策：发展宽带接入，开放传统电信运营商本地环路市场。这样，电信运营商可以通过ADSL传送电视。反之，CATV网也可以传送话音和文本。

另外，广电业务数字化为电信和广电的融合发展带来新的市场机会。2006年初，根据主管文化和通信的部长建议，相关部门草拟了一部《关于视听广播和未来电视现代化法律草案》，草案建议2011年11月30日之前在全法国实现广播数字化。与此同时，推进数字电视，“未来电视现代化就是高清晰度电视和移动电视(TMP)”。电信监管机构ARCEP建议，TMP可以在地面无线电网播放，也可以在电子通信网上和在第三代移动网及WiMAX网上播放。ARCEP还建议，电视内容应具有灵活性，以保证内容的创新和多样性的自由。由此可见，《关于视听广播和未来电视现代化法律草案》将进一步拓宽三网融合之门。

网络电视是一种新的网络业务，也是电信和广电融合发展的另一个大市场。据称，网络电视将在未来5年成为西欧发展最快的新兴媒体之一，而法国将是欧洲网络电视的最大市场。到2006年底，法国将拥有170万网络电视用户，收视费可望超过1.4亿欧元。法国网络综合服务商Free是法国目前第三大电信运营商，又是最大的网络电视提供商，其用户数达110万，紧随其后的是法国电信(FT)、NEUF以及Cegetel电信公司，它们的网络电视用户多则几十万户，最少6万户。

总之，到现在为止，在市场准入方面，法国电信业和广播电视业彼此不是排斥的。这种环境对于三网融合很有益处。但现在的实际情况是：广电进入电信的不多。造成这种情况的原因主要不是行业壁垒，也不是技术原因，而是资金问题。目前法国广播电视运营商需要投入大量的资金建设新网络、开发新业务，无暇进入电信领域。相对而言，电信进入广电的动作大一些，尤其看好数字电视。

法国广播电视的监管

法国广播电视管理体制近几十年来一直在演化和变革，其重大的时间坐标是1964年、1982年和1986年。

1964年以前，法国实施以中央政府为主要角色对公共广播电视进行领导的国有公共体制，也就是政府主导下的国有公共体制。法国广播公司(其后更名为法国广播电视公司，简称RTF)依法垄断法国广播电视，归属法国政府，对政府信息部负责，政府总理任免其负责人，并全面控制其新闻报道和节目安排。这一政府垄断体制在1964年结束，随后法国成立法国公共广播电视机构(ORTF，也称广播电视局)，但ORTF跟法国政府之间依然存在默从关系。

1982年，法国出台了《视听通信法》，随之成立传播视听委员会(HA)。根据新的法律，广播电视与政府关系淡化，政企分开。从此以后，广播电视公司成为社会性企业，开始引入市场竞争。

1986年，《通信自由法》出台，同年成立了“国家自由通信委员会”，也有的称之为“国家自由传播委员会”(CNCL)。之后，1989年最高视听委员会(CSA：Conseil superieur audivisuel)成立。“国家自由通信委员会”和“最高视听委员会”的成立象征法国公共广播电视体制发生了实质性的变化，政府主导之下的国有公共广播电视体制演变为国有社会公营广播电视体制，实现了由政府主导向独立的国家广播电视行业行政机构主导的历史性转型。

目前，最高视听委员会是法国广播电视监管机构，享有政府授予的很大权利，包括从人事提名、经费管理、政策提案、市场监督、监督惩处等。它统一管理包括公营、私营，全国和地方电视节目市场。单就监管职能而言，其职能包括：

分配技术传送系统和确认技术标准

制订节目制作和播出规则

限定广告时间

确保新闻内容的准确性和多元性

发放或吊销广播电视执照

规范市场和投资等

与相关机构的协调

执行纪律

CSA和美国FCC的不同之处在于，CSA没有负责电信方面的业务，而多加了像BBC的 Broadcasting Standard Commission的规范媒体的角色。CSA 虽然是由政府编列预算作为经费来源，但却是完全独立的。

电信与广电监管机构的关系

前面已经介绍过，CSA目前是法国广播电视业的独立监管机构，在融合环境下，欧盟对广播电视业的指令，法国政府也必须进行内部消化，但这种消化没有从根本上改变CSA对广播电视业的监管职能。

根据2004年7月9日第2004-669号法令， CSA负责监管广播电视业的活动的下游部分，即商业化、内容播放与信号传送两大块。商业化监管是指技术条件和财政条件，如调解电视节目播放的分歧，调解各方间的数字电视(TNT)付费信道的分歧，负责向发行者和运营商分配广播电视频率并向竞争委员会提出建议。内容播放监管指是否损害思想潮流和社会舆论的表达多元化、维护公共秩序、保护青少年等。信号传送监管就是对广播电视传输网的监管。目前法国最大的公用广播电视运营商TDF公司的网络由Antalis TV公司、Towercast公司和Canal Plus公司共同合建，受CSA监管。按照欧盟定义，这个网络也是公用电子通信网。但在电子通信运营商之间出现网络分歧时，不管这个网络是受管制抑或没有受管制，ARCEP有权进行调解。

欧盟建议，“向最终用户传送无线电广播电视内容的无线电广播批发市场”是“与电信业的服务和产品相关”的第18相关市场。在法国，地面无线广播电视节目可以批发，相当于电信业的接入批发市场。根据欧盟建议，负责电信的专门监管机构ARCEP可以对广播电视业的批发市场(即广播电视市场的上游部分)进行市场分析和评估，并将意见反馈给欧盟委员会。2005年10月17日到2006年4月6日，ARCEP对广播电视公司TDF的无线播放电视节目批发市场进行分析和评估，公布了《相关市场分析报告》, 认定广播电视公司TDF在批发市场上具有重大市场影响力。

综上所述，电信与广电的监管机构的关系可以概括为：第一，从监管职能上讲，电子通信与邮政管制局ARCEP没有对广播电视行业的监管职能。但在电子通信运营商之间出现网络分歧时，不管这个网络是受管制与否，ARCEP有权进行调解监管。第二，最高视听委员会CSA是广播电视行业的行政监管主体，除监管广播电视外，尤其监管视听业务的内容。第三，电信监管机构ARCEP在市场竞争监管中，有权对广播电视批发市场进行市场影响力评估，并配合CSA，监管(网络)容量、管道以及频率资源。电信监管机构对广播电视的市场监管有所介入，这是当前法国广播电视市场监管方面的一种微妙变化。应该说，这种变化是技术发展的结果。技术发展使电信与广电起码在网络概念上趋于一致，同属电子通信网，电信和广电市场界限淡化，多了几分融合色彩。

(本文作者为信息产业部电信研究院高级工程师)