中美两国是国际社会的两个大国，对拜登而言，问题不是“如何打败中国”，⽽是“如何和这个强⼤的竞争对⼿共存”，以及“如何以⼀个优势地位来和中国开展竞争与合作”。

在任期即将结束之际，川普政府采取⼀系列⾏动，给中美关系“挖坑”，给拜登出难题。与川普政府带有敌意的、不计后果的对华政策不同，拜登政府试图重新平衡与中国的竞争和合作关系。中美之间在可⻅的未来将保持稳定的战略竞争，同时寻求必要的合作。

优先关注国内事务，中美对抗或下降

拜登政府已经表示，优先关注国内事务。就任第⼀天，拜登迅速签署了17项⾏政命令，内容涉及应对疫情、移⺠、⽓候变化、种族及LGBT权益等⽅⾯，要求联邦雇员在政府建筑物内佩戴⼝罩，与世卫组织重新建⽴联系，重返巴黎⽓候协定，结束对⾮洲国家和穆斯林国家的旅⾏禁令，扭转川普时期严苛的移⺠政策，其⾏动的紧迫感在现代任何⼀位美国总统任上都不曾有过，既着⼿消除川普的政治遗产，⼜显⻅拜登的政策偏好和优先顺序。

拜登对华政策的出发点是重建美国的国内秩序及其全球影响⼒。中国对美国构成所谓“冷战式的威胁”，被“⾸先确保美国在国内和全球保持竞争优势”所取代。拜登在就职演说中列举了种种考验，包括新冠疫情的控制，病毒⼀年下来给美国造成的死亡⼈数已经超过了“⼆战”，拜登上任第⼆天就推出“全⾯、战时”新冠政策;其次是国内就业和经济复苏，尤其是中产阶级和蓝领⼯⼈的就业，经济低迷带来“失业和绝望”，“重建更好的美国”这⼀竞选⼝号意味着政府在技术、教育、基础设施等重要领域的投资;拜登还需要重建社会团结和包容，解决种族正义危机和⽓候危机;修复⺠主制度，拜登在就职演说中说“⺠主取得了胜利”，承诺将成为所有美国⼈的总统。

根据美国战略与国际研究中⼼（CSIS）就美国的对华政策对1000多位美国⺠众和美国、亚洲、欧洲的领导⼈开展的⼀项调研显示：⼤多数⼈认为川普政府对中国实施的单边政策已经使美国损失了很多收益和回报，这些战术层⾯的变化并没有形成重⼤的对华政策战略层⾯的改变，只有不到10%的受访者认为美国在过去4年的对华政策是有效的，且实施了重⼤⽽积极的变化。也只有不到20%的受访者认为美国应该与中国全⾯“分离”，暂停与中国的任何贸易和投资，减少⼈员往来。当然也有极少数的受访者倾向于⽆限制地与中国往来，放下分歧聚焦合作。美国的对华政策受到包括舆情在内的各种因素的影响，和川普政府⾮理性甚⾄失控的对华政策不同，拜登本⼈及其外交团队在中国都积累了⼴泛的⼈脉，更注重与中国的沟通，双边关系的可预期性会更⾼，对抗和冲突会有所下降。拜登上任第⼆天，美国国务院⽹站的政策议题栏，就撤下了6个核⼼议题，包括所谓中国威胁和5G安全。

试图修复盟友关系，中美竞争仍主导

在对外战略上，与川普政府奉⾏的孤⽴主义和单边主义不同，拜登政府的重要优先事项是恢复美国在重⼤全球事项上的领导地位，强调和盟国开展合作，重建国际组织对美国的“向⼼⼒”。拜登在就职演说中说“世界在关注”，誓⾔要“修复我们的盟友关系，再次与世界接触”。在外交⽇程上，拜登上任的第⼀个周末开启了“电话外交”，分别与英国、加拿⼤和墨⻄哥领导⼈通话，他的正式亮相很可能是今年6⽉举⾏的七国集团领导⼈会议，然后在秋天出席在罗⻢举办的20国集团会议，和在苏格兰举⾏的联合国⽓候变化⼤会。在政策事项上，拜登⼗分强调可持续的贸易增⻓、全球公共卫⽣、⽓候变化、⼈权问题和军事安全。在⼈事安排上，拜登选择库特·坎⻉尔（Kurt M. Campbell）出任亚洲政策⾼级协调⼈，预示着让⽇本和韩国更安⼼的努⼒，任命苏珊·赖斯（Susan E. Rice）为国内政策委员会主任，加强了国内政策与外交政策的联系，邀请约翰·克⾥担任总统⽓候变化事务特使，显示对这⼀全球公共问题的重视。

如何运⽤政策来更好地平衡与中国的竞争和合作，这是拜登政府有待解决的⼀个重要问题。美国可以同时和中国成为战略竞争者和合作者吗?有些⼈可能会认为这是天真的幻想。美国两党已经在国会和⾏政部⻔中就中国带来的挑战达成了共识，不少共和党议员已经做好了准备要指责拜登政府对华太软弱，这些更加强硬的政治环境让拜登政府⼀开始很难采取⼤胆的举措，与中国⽴即开展合作，他们⾸先聚焦的是与盟国开展对话，在全世界重建合作关系。前述CSIS的调研结果表明，受访者普遍不喜欢“单边主义”，⽽更加偏好“多边主义”，即加强与盟国和国际机构的合作，这样的调研结果在美国及其盟国或友国之间达成了很⾼程度的共识。拜登会试图找到⼀种有利于解决问题的模式，随后再决定如何实施对华政策。

川普政府指出美国在创新、技术、安全等领域⾯临中国的挑战，但是他所实施的政策代价很⾼，对美国的企业和消费者都带来了很⾼的代价，其政策理念也不是战略性的，⽽是临时的、单边的、⼀次性的，包括反恐、出⼝控制、投资限制、对中国社交⽹络企业的禁令、通过H1B签证限制⾼技能⼈才的移⺠等，这些措施往往给其盟国或伙伴国家⼀种感觉，即美国政府在向他们施压，在美国和中国之间做出选择，⽐如在5G的问题上，选择中国企业的设备，还是美国的情报共享服务。中美之间的合作在川普任内被压制或抛弃了，川普政府擅⻓强调并列出中美之间的重⼤问题，但是并不擅⻓减轻或解决这些问题，恰恰相反，在⼀些问题上，川普政府的⼀些政策措施要么让问题更严重了，要么制造出了新问题。

中美两国是国际社会的两个⼤国，对拜登⽽⾔，问题不是“如何打败中国”，⽽是“如何和这个强⼤的竞争对⼿共存”，以及“如何以⼀个优势地位来和中国开展竞争与合作”。拜登的对华政策团队认为相较过去，中美之间如今更偏重于战略竞争，国务卿托尼·布林肯（Antony J. Blinken）、国家安全顾问杰克·沙利⽂（Jake Sullivan）都是致⼒于战略竞争的⼈，沙利⽂早前就指出美国应该在“压制中国的发展”上少花时间，⽽应该更加重视“我们⾃⼰如何跑得更快”。战略竞争仍将主导中美关系，但是美国也不会轻易放弃与中国的合作，两国在⽓候变化、全球抗疫、武器控制等领域都有潜在的合作机会。

恢复程序和赋权，在战略竞争中寻求合作

美国新政府往往不会重复上⼀届政府的政策，拜登政府⼀个重要的变化是政策制定中的“程序”和“赋权”。上任以来，拜登努⼒恢复美国政府之间的跨部⻔合作，这些程序在川普之前⼏任总统时就存在，但是在川普政府中这些合作程序消失了。同时，关键内阁成员在政策制定中会有重要影响，副部⻓级官员和更低层级的官员也被赋权，从⽽可与中国各界交往，对政策制定产⽣影响，这些都是川普政府中没有的。拜登政府既不会轻易推翻川普政府的对华贸易措施，也不会简单重复奥巴⻢时期的对华政策，⽽是会设计出基于程序的多边措施，来处理和中国在技术、创新、安全等领域的竞争，这些措施需要能够平衡军事安全和商业利益之间的关系，也能为企业界带来更多的可预测性。

在技术领域，与川普不同，拜登表明开放的美国会吸引科技领域的世界⼀流⼈才，增强美国的实⼒。拜登政府采取解剖⼑政策⽽⾮链锯政策，重新恢复H1B签证项⽬吸引⾼技能移⺠⼈才，同时确保外国雇员或科研⼈员尊重知识产权保护;对于战略性的军⺠两⽤技术，界定哪些需要安全监管，同时允许其他技术领域开展国际合作。托尼·布林肯谈到世界各地的所谓“技术⺠主”和“技术专制”，在知识产权、⽹络安全、监控技术对公⺠社会的侵蚀等问题上，美国与其盟国⽴场⼀致，美国与这些国家有扩⼤合作的可能，从⽽协调制定新的技术标准、投资政策、出⼝控制措施等。拜登政府还将投资国内的前沿技术研发领域，他对美国的创新实⼒已经表达了绝对的信⼼，其政策不会基于“不惜⼀切代价遏制中国”的狭隘冲动，⽽是“努⼒让⾃⼰跑得更快”的⻓远理念。

在传统的国家安全领域，尤其是涉及台海和南海的问题上，拜登政府上任初期不会做出实质性的重⼤改变，包括会保留川普任内由国防部和国务院推动的所谓“⾃由航⾏⾏动”（FONOP），加强与台湾的双边关系等。美国的⽬标⼀直是防⽌中国的军事实⼒超越美国，在亚太地区保持强⼤的军事存在，⽬前美国国内包括国会、国务院和国防部等越来越关注这些问题并已达成某种共识。在朝鲜问题上，拜登表示不会再延续川普的思路去做“⾯⼦⼯程”，⽽是准备实施能够推进“朝鲜⽆核化”的战略，甚⾄会寻求中国的合作，在适当的时机重启与中国的对话机制，包括军事对话和危机预防与管理机制。与川普时期把中国视为美国乃⾄整个⻄⽅世界的最⼤威胁相⽐，拜登并没有把中国视为最⼤的挑战，他提到了⼈权和安全问题，但是他更加注重的⽓候变化、流⾏性疾病应对和其他全球性问题的解决，都为中美两国提供了潜在的合作机会。拜登上任初期聚焦危机处理、对华政策尚未完全确定之际，是调整中美关系的重要时间窗⼝。

作者：钝角网 @刘晔（复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）