――中国政府行政首脑机关信息化建设起步、发展及基本经验

原国务院办公厅秘书一局政务专员 陈拂晓

陈拂晓简历：原国务院办公厅正局级政务专员。曾任科技部863信息安全技术发展战略研究专家组专家、国信办信息安全体系研究专家组副组长。曾长期担任
全国政府系统办公自动化协作网技术咨询组组长。现任中国信息化推进联盟专家顾问委员会副主席兼IT治理专业委员会主任。自1986年6月至2004年12月从事政府信息化建设。作为技术总负责人，组织建设了国办两代信息系统及全国政府系统两代数据通信网。作为课题组长，圆满完成了“国家十五重大科技专项：电子政务试点示范工程中的第一课题‘中国电子政务空间辅助决策示范工程’”的建设任务。

中国党政机关的信息化建设经历了自上世纪八十年代中期开始，从办公自动化到电子政务的整二十年的历程。其间历届党和政府的领导同志，广大机关干部和技术人员，众多的科研机构和企业，无数人为此倾注了大量心血，使这项建设从无到有，从小到大，克服困难，不断推进，应用的深度和广度逐步发展，取得了明显的成绩和宝贵的经验。如今，电子政务建设已经在全国范围展开，成为国家信息化在一个时期内的工作重点。回顾这段历史，许多成功做法、经验，及挫折、教训，对当前更好地、更有效地、理性地开展电子政务建设应有益处。

洞察形势 "海内工程”标志首脑机关信息网络化建设开端

中国实施国民经济信息化的战略决策是于上世纪八十年代中期做出的。

早在1985年前后，以邓小平为核心的的党中央，高瞻远瞩，洞察国际高新科技的发展趋势，特别是抓住信息技术飞速发展的大好时机，提出了“抓住机遇，迎接挑战”的响亮口号，做出了大力开展国民经济信息化建设的战略决策，国家信息中心及众多部委信息中心相继宣告成立。1986年夏季，国务院召开了国民经济信息化工作会议，在国务院综合部门和业务部门部署了12项大型信息系统建设。与此同时，党中央和国务院英明决策，在中南海实施定名为“海内工程”的建设项目。这项工程的目标是在党中央和国务院的所在地，在党和政府的首脑机关率先开展办公自动化建设，逐步为党和政府在宏观管理与科学决策方面实现信息网络化。

为了保证“海内工程”顺利实施，党中央和国务院成立了由四位领导同志组成的“海内工程领导小组”，负责领导这项建设。同时设立了非常设机构“海内工程领导小组办公室”，负责具体的建设指导和管理。中央办公厅和国务院办公厅各得到了60人的行政编制和专项建设经费，使这项建设在组织领导，机构和人才队伍，建设资金的各个方面得到了保障。在其后的建设中，这项工作始终得到党中央和国务院领导同志的高度重视和支持，热心指导和鼓励。在“两办”各级领导的具体领导和广大机关工作人员的共同努力下，这项建设从无到有，逐步发展，不断取得进展和成绩。

"海内工程”是中国政府行政首脑机关信息网络化建设的开端。从此，以办公自动化应用为起步，中国政府行政首脑机关的信息网络化建设不断深入，逐步成为党政机关的一项基本建设，成为国民经济信息化建设中的重要组成部分，发挥着越来越重要的作用，为中国的电子政务建设打下了良好的基础。

组织保障 政府机构间开办公自动化建设合作先河

随着“海内工程”建设项目的进行，国务院有关部委和地方政府也开展了办公自动化建设。早在1986年，国务院办公厅秘书局负责这项工作的领导同志已经认识到，办公自动化是一项标准化、网络化要求很高的面向政府业务的系统工程，如果仅仅在本单位内部搞这项建设，将会由于标准的不同，造成一个个“信息孤岛”，使各政府机构之间的信息无法互通和共享；同时，办公自动化系统的开发费用较高，各政府机构对同一业务重复开发应用软件，将造成很大的浪费；因此，组织与管理工作比技术工作更为重要，建立有效的组织保障体系与协调机制并充分发挥其作用是建设管理的首要问题。

针对这一情况，国务院办公厅秘书局开展了一系列行之有效的组织保障与协调机制的建设。

1987年8月，经国务院领导同志批准，国务院办公厅秘书局在北戴河首次召开了“全国政府办公厅系统办公自动化工作会议暨全国政府办公厅系统软件交流会”。这次会议揭开了政府系统有组织地开展办公自动化建设的序幕。这次软件交流会开创了政府机构间在办公自动化建设中合作、互助的先河。

1988年3月，为了进一步推动、协调和指导这项建设，探索办公自动化的客观规律，由国务院办公厅秘书局发起，在山东泰安召开了有上海、江苏、福建、山东、山西、吉林等八个省、市办公厅分管办公自动化工作的秘书长和办公厅主任，及负责技术工作的处长参加的“办公自动化研讨会”。会上成立了以各省市领导同志为成员的“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”，负责办公自动化建设中的协调与决策事宜。同时还成立了以各省、市办公自动化建设处、室领导为成员的“技术咨询小组”，负责从技术上落实协调小组明确的建设任务。这是一个平等的、互利的协作组织，是通过平等协商，共同研讨，取得共识，达到协调各方，实现统一行动的目的。这次会议使全国政府办公厅系统的办公自动化建设开始走向规范化、系统化，为日后开展全国性的信息网络建设打下了坚实的基础。会议议定，“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”每年召开一次年会，由成员单位轮流主办，研究新问题，解决新矛盾，探索新方法。其后，成员单位不断增多，作用越来越突出。

1992年5月，在邓小平同志南巡讲话精神的巨大鼓舞下，在“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”的领导下，经“技术咨询小组”多年的研讨，集体编写了“全国政府办公厅系统办公自动化规划纲要(稿)”，其政策与管理部分，经国办秘书局领导进一步修改并经国务院领导同志批准，以国办发《关于进一步加强全国行政首脑机关办公决策服务系统建设的通知》形式下发全国各地区、国务院各部门。文件明确提出要利用三至五年时间，在全国范围内初步建成“全国行政首脑机关办公决策服务系统”。这是国务院办公厅下发的第一个关于政府首脑机关必须开展办公自动化建设的文件，其明确提出的“以需求为导向，以应用促发展”的建设原则至今仍有着巨大的理论意义和实践价值。为了贯彻落实国办精神，同年8月，国务院办公厅在北京组织了有八省一市及国务院办公厅秘书局参加的“办公自动化成果展示会”，展示了全国政府系统办公自动化建设取得的应用成果，振奋了人心，交流了经验。全国各地方政府和国务院许多部门都组团前来参观。从1993年始，国务院办公厅秘书局开始每年下发《全国行政首脑机关办公决策服务系统年度建设指导书》，具体部署当年的建设工作，为这项建设指明方向、目标、策略和任务，具体指导全国的建设，大大地推动了全国政府办公厅系统办公自动化的建设进程。

1994年9月，这项建设的组织保障体系与协调机制进一步得到发展和完善。国务院办公厅在西安召开了“全国政府系统办公自动化工作会议”。在会上宣布“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”完成了历史使命。应全国各地方政府的要求，国务院办公厅组织全国所有的省、自治区、直辖市政府办公厅成立了“全国政府系统办公自动化协作网”，建立了理事会和技术咨询组。“全国政府系统办公自动化协作网”的职责是协助国务院办公厅秘书局更好地开展全国政府系统的办公自动化建设。“全国政府系统办公自动化协作网”及其理事会、技术咨询组，制定了完善的章程，明确了在组建全国性的政府大型办公自动化应用项目时，在制定技术标准、实施方案，及做出行政决策的过程中必须遵循的程序。“全国政府系统办公自动化协作网”的建立，确立了以科学、民主为主要特色的有效、可靠的协调机制，使全国政府办公厅系统的办公自动化建设管理迈向科学化和制度化。这一工作机制在日后政府系统开展的一系列大型应用项目建设中发挥了至关重要的作用。

因地制宜 阶段推进应用实践与理论探索

1985年前后，在政府系统的办公自动化建设初期，应用主要集中于事务处理层面，处于分散开发，各自应用的状况。如使用微机打字，推广使用传真机、复印机、轻印刷和开发简单的单机应用项目等。

1986年前后，国务院办公厅率先成功地利用微型计算机，管理国务院最重要的业务工作，即国务院的公文运转管理，使计算机应用直接面向国院办公厅的核心业务，应用系统进入了信息管理这一较高的层面，确立了计算机在办公厅业务中不可或缺的重要地位。

1987年前后，上海市政府办公厅引进全国政府系统的首批小型计算机，开创了建立大型办公自动化应用系统的新局面。在“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”建立后，政府系统的办公自动化建设进入快速发展时期。政府信息、档案、要事、会议、值班、文献等普遍开始实现微机管理。

1988年年底，国务院办公厅秘书局开发完成了以“国务院公文管理系统”、“国务院档案管理系统”、“国务院信息管理系统”及“国务院要事数据库”为标志的基于小型计算机的大型应用系统，并于1989年1月21日正式投入应用。其两台主力小型计算机从开箱验货，安装培训，72小时运行测试，应用软件装调及数据加载，用户使用培训，到正式开通使用，仅仅用了40天，创造了前所未有的高效率。其后以7*24小时方式安全运行11年，承担了第一代全国数据通信网上的信息交换业务、政府公文、档案、信息等的重要管理业务，积累了超过14万件国务院重要文件的运转管理信息及海量文档信息资源并完好退役，成为成功应用小型机的骄人案例。

1989年6月至1990年2月，国务院办公厅秘书局开始组建全国第一代数据通信网。在国家有关主管部门和中南海电信局的指导和支持下，完成了基于小型机的加密数据通信系统的研制与应用部署。8月份，国办秘书局在吉林省长春市召开了有6个试点省、市参加的“远程站工作会议”，制定了远程站工作规则和操作手册，并在全国各省、区、市开展了远程站建设，率先在全国范围正式开通了“全国政府系统第一代电子邮件系统”。到1990年10月，西藏自治区最后一个实现了入网(1990年10月，在与全国联网的程控电话开通之后随即接入)，全国各地方政府与国务院之间，各地方政府之间利用电子邮件，实现了全国政务信息报送的计算机网络化，实现了政务信息互通与共享，大大提高了政府政务信息工作的质量与效率，开创了政务信息工作信息化的崭新局面。

1991年，国务院办公厅秘书局再接再厉，选择了北京大学>