随着电信、广电与互联网的融合，产生了一些诸如IPTV、手机电视的融合性的服务，其适用的法律规则并不明确，对服务发展带来了不利影响，也产生了新的安全问题。那么，能否用传统的法律规则来管理融合性服务？如果是，到底是用广电的、电信的、抑或互联网的治理理念及其规则来对融合性服务进行治理？如果因为这些基本相同的服务是在不同的平台上提供的而对其适用不同的法律规则，那么这种差异化的立法可能会妨碍竞争、投资以及服务的提供；反过来，如果照搬传统的广电法律来管理在互联网上提供的视频服务，那么可能会违背了互联网本身的特性。那么，如何选择适当的立法模式及可行的商业模式来应对融合性服务的产生和发展？信息产业部电信研究院的专家围绕商业模式、内容以及立法这三个方面来探讨融合性服务的运营以及立法问题。

融合性服务需要可行的商业模式

当前国内外电信运营商纷纷在转型。所谓转型，在业务经营范围上就是从过去的网络经营向信息内容领域的延伸。目前国际上转型可以概括为有三种模式：第一种模式是“围墙式”，代表企业是Vodafone。具体做法就是独占产业链上的各环节，一家通吃网络、业务运营平台和内容。这并不是一种最佳选择，实际上，vodafone也在一定程度上开始转变，比如它就与第四频道公司合作开发移动电视频道节目。第二种模式是“渠道式”，代表企业是NTTDoCoMo。具体表现在：网络自建；业务平台部分自建、部分通过合作的方式；内容部分自做，但更多的是通过合作方式(与众多的内容提供商合作)。这种模式代表了转型的主流方向。第三种模式是“管道式”，就是只作传送，成为管道提供者。由于管道价格越来越低，这样的公司发展往往难以为继，没有发展前途。比如过去的环球电讯，由于带宽价格的剧烈下降造成公司经营难以为继，以致破产。

电信运营商转型战略选择决定了公司的业务经营模式。好的商业模式是新业务顺利发展的前提之一。以IPTV为例，由于国内外政策环境和市场环境不同，电信运营商采取的发展策略也不同。许多国家由于在双向进入上并没有严格的限制，所以电信运营商都既可以采取独立运营模式，也可以采取与SP或内容提供商合作模式推出视频服务。在这方面，电信运营商不存在因为牌照问题而不得不与有线电视经营者合作开展IPTV服务的现象。不过，在大多数国家有线电视进入到电信领域的条件更为宽松，比如美国，有线电视公司很早就可以提供电话业务，特别是在VoIP出现以后，有线电视公司通过业务捆绑的形式，推出了电视、宽带和VoIP的三重服务，严重影响到电信运营商的业务市场，造成电信业务用户的流失。为了防止有线电视运营商蚕食电信业务，电信运营商不得不推出IPTV业务作为争取用户的手段。事实上，提供三重服务既使得用户可以资费增加不多而享受到更多的服务，也为电信运营商提供了一个进入视频服务市场的渠道。

从发展上看，在业务发展初期，由于缺乏节目内容资源以及相关的运营经验，电信运营商多会选择与内容提供商合作开展联合运营。在取得了相关经验并且完善了与内容运营商的合作关系后，转而采取独立运营的方式提供服务。独立运营模式有利于电信运营商控制产业链的核心环节，也能够根据用户需求提供更适合用户需要的内容，也满足了用户“一站式”服务的需要。在这方面，法国电信是典型代表，早期是联合运营，后期独立推出“法国电信电视套餐服务”。Hong Kong电讯盈科也大致如此，正是由于其有与电视运营商合作的经验，才能独立提供NOW宽频电视。

反观中国，情况就有较大不同。按理说，在市场经济条件下，企业是市场主体，应该尽可能采用市场化的运作方式，由企业自行决定采取何种方式提供融合性服务。但是，在目前受管制的行业中，各方合作确实是一种较为理想的模式。电信运营商面临的主要问题就是国内的视频资源主要掌握在有线电视网络运营商手中，造成IPTV所能提供的内容非常贫乏。在政策壁垒存在的情况下，与广电企业合作开发IPTV，可以达到共赢的效果。

与手机电视相比，IPTV在中国推进可能将更为困难。因为在手机电视上，双方能相对容易地找到利益结合点，而IPTV被认为与数字电视是竞争关系，而且从广电总局有关文件的规定(39号令)可以看出，对于IPTV的牌照主体严格局限于广电系统的企业。

在目前的制度环境和市场条件下，要推动IPTV在中国的发展，可以采取的合作模式也无非两种：自主提供或合作开展运营。

自主提供的模式就是河南IPTV模式。河南IPTV模式是利用当地党委组织部的地位，把党员的先进性教育活动与农村的信息化服务结合起来的一个具有独创性的发展模式。通过曲线方式绕开了对IPTV牌照的需求，业务发展由IPTV来主推。其中，地方网通公司为用户提供了设备、地方党委提供了部分资金。在河南模式上，只针对部分中央台频道开展了直播，在业务内容上没有与广电有很直接的竞争关系，因此也没有很好的实现融合的目的。但它确实给我们提出了一个思路，就是在目前不利的政策环境下推动IPTV，应该积极进行模式创新。

另外，就是与广电运营商建立一种合作关系，形成共赢的产业链条。比如哈尔滨模式，由黑龙江网通与上海文广合作，上海文广扮演内容提供商的角色，电信则是网络提供商，二者通过分成来合作经营。尽管是合作型的，但由于上海文广负责业务平台的运营并对用户收费，因此，哈尔滨模式是广电主导的。电信企业只发挥了管道提供商的角色，与企业的诉求不相符，但也是目前不得已的选择。不过，无论是自主运营还是联合提供，要使业务真正能有所发展，必须在提供的内容和服务上多作创新。

融合性服务商业运营的成功要素

融合性服务的发展从根本上说要适应客户的需求，为用户创造更大的价值。反观有些电信运营商，提供融合性服务并不是很成功，究其原因有多方面，但其中之一就是对用户的利益考虑的不够。要赢得客户，就要考虑用户的需求，通过好的服务为用户提供更大价值。

由于融合性服务特别是IPTV与传统电视以及有线电视存在一定竞争关系，因此，融合性媒体服务只有在内容与服务上实现了与传统电视的差异化才能在竞争中处于有利地位。如何才能做到差异化，一种是在内容上做到“人无我有，人有我优”；另一种就是发挥新媒体的优势即互动性。第一种模式主要在欧美(高度发达的内容制作；对内容的宽松管制；宽松的市场环境)；第二种模式更适合中国(内容制作不发达；内容管制较严格；市场门槛比较高；版权问题)。当然，这种区分是相对的，如果既能有更多的内容(节目)资源，又能充分发挥其IPTV互动性优势，同时在营销策略上给予用户更多的自主选择权，那是最理想的模式。

概括而言，IPTV成功三要素：丰富的内容、业务的互动性、更优的用户服务。

一是丰富的内容。丰富的内容是IPTV成功的关键。比如法国电信，在IPTV内容方面的策略就是“人无我有”，除了普通电视节目外，法国电信的IPTV服务还能提供普通电视没有的内容。为此，法国电信与法国的两家重要的电视集团TPS和Canal+合作，通过IP网和电话线向用户提供TPS和Canal+的节目。同时，法国电信的内容汇聚部也与其他视频节目提供商合作，选择合适的内容重新组合成自己的节目，形成自己的特色。

Hong Kong电讯盈科也是如此，比如它的Now宽带电视提供的电视节目种类繁多，包括新闻、体育、生活潮流、娱乐、成人等，并提供幸运88、足球频道、人间卫视、交通频道、天气频道等免费频道。电讯盈科为了保证节目源的多样性，与不同的内容提供商签署合约，服务刚推出时便已提供23个频道，其中很多频道都是在Hong Kong首播的，不久后便增至30多个。2006年电讯盈科又继续增添了多个新频道，如CNN国际新闻网络为用户提供24小时全球新闻报道，卫视电影台除提供24小时电影频道外，还推出自选电影的VOD服务，让用户自由选择喜爱的电影节目。目前Now宽带电视已经拥有了16个免费频道，99个收费频道以及15个音乐频道。

另外，还要注意内容的特色服务，考虑本土化策略的推行。比如法国电信是一家国际化的运营商，在不同国家和地区面对的是不同国籍、不同种族、不同文化背景的用户群体。在法国，法国电信面对的是本土的用户群，因此IPTV的节目也以国内的节目为主；但在法国电信提供IPTV业务的其他欧洲国家，节目来源则是当地的视频内容提供商。同时，由于欧洲也有相当一部分外来移民，法国电信也适当提供全世界不同国家的地区节目内容。而电讯盈科也是针对Hong Kong付费电视中存在的外文节目过多、缺乏有特色的本地中文内容的问题，充分考虑用户消费习惯，提供了差异化服务，对于国外引进的内容，并不直接播出，而是经过本地化处理，超过70%的节目以中文为播出语言，或者有中文字幕，这大大扩展了消费群体的范围。比如，2004年对频道进行本地化，ESPN和卫视体育台频道提供双语评述(粤语和英语)，Disney节目进行双声道播放，其他大部分国际频道也增加了中文字幕，这些举措极大地吸引了用户。

二是服务的互动性。由于互联网的双向互动功能，IPTV用户不再是被动的信息接受者，而是可以根据自己的需要有选择地收视节目内容。IPTV的互动性可分为三种类型：第一类为视频节目的内容本身没有因为互动而受到影响，用户只能控制播放的时间及播放的进度；第二类为节目剧情在播放中受到互动影响，用户可以决定剧情的发展；第三类是受众不仅与节目互动，而且能够与网站及其他受众进行互动。后两种互动模式的发展如何，决定了IPTV的发展。在IPTV中，用户可以根据节目单选择节目和播放顺序，节目单上没有的还可以预约。用户在收看IPTV节目时，还可以通过相关网站获得补充信息并和其他观众交谈感想。

互动性还体现在节目形态上。与传统电视不同，IPTV要求其节目生产方式的创新。IPTV的生产甚至要让用户自主地对IPTV的节目内容进行选择与二次加工，即通过高科技手段满足每一个用户个性化的、特殊的收视需求，包括多镜头选择、精彩画面重播、即时赛况统计查询等。IPTV还能让用户决定剧情的发展。IPTV让用户之间、用户与媒体之间进行适时的沟通与交流，并通过IPTV播放。值得注意的是，IPTV的节目生产并非一定要面面俱到，而是应该有个性化的追求，注重特定观众的需要，并按照观众的兴趣和爱好细分市场。只有利用新的技术不断与受众联系以了解他们的收视心理和服务需求，才可能不断创造新的产业增长点，不断拓展媒体生存空间。IPTV更是要充分利用自己的特点以实施“感测与响应战略”。只有实时迅速地了解不同用户的需要，才能不断调整IPTV的节目生产，以满足不同用户的个性化需求。

国际上开展IPTV服务的电信运营商，一般都比较注重发挥IPTV互动性的优点开展业务。比如法国电信利用IPTV交互式的特点，提供VOD服务。中国Hong Kong电讯盈科并没有将目光局限在电视提供之上，而是将宽带电视作为用户家庭信息化的重要组成部分，加强用户手中遥控器的互动功能，将家中的电视机转化成崭新的交易工具。电讯盈科与“购票通”携手推出NowTicketing服务，客户只要通过宽带电视遥控器的按钮，即可订购UA剧院门票及自选座位。客户也可安坐家中，率先欣赏第8台的新片预告，再利用电视遥控器订购电影门票，简单方便。电讯盈科还将在2007年推出更多互动功能及电子交易服务。

三是更优的用户服务。Hong Kong电讯盈科(PCCW)提供的NOW宽频电视成功的一个重要法宝就是显著区别于传统的有线电视服务。在PCCW的业务模式下,用户可以只对自己观看的节目付费,可以是一个频道,也可以是两个频道,也可以是十个频道。这显著不同于传统的有线电视的定价方式——用户在观看30~40频道的时候支付一个包月收费，其中可能有一半以上的节目用户根本不看。在这种情况下,用户从NOW的BBTV服务中获得了更大的价值。而且，电讯盈科将日常生活的公益节目内容像交通、天气这样的信息频道和新闻、儿童等频道免费向用户开放，把HBO等电影内容、ESPN这样的体育频道以及Channel[V]音乐频道作为收费项目，向用户收取收视费。节目内容的分类思路相当清晰，把电视的公益服务与商业收费合理地结合在一起。其他IPTV运营商也在服务上做足了功夫，吸引用户接收这种服务。

当然，IPTV服务模式不能简单照搬。比如电盈IPTV在Hong Kong的商业模式就无法简单复制到内地。Now宽频电视最初提供视频点播业务，但市场反应冷淡；后来改为提供低资费、多频道的广播业务，辅以点播，反而取得了成功。Hong KongIPTV成功的关键在于比有线电视便宜的资费和丰富的频道资源，而这两点对内地的IPTV市场均不适用。

在内容和服务方面，国内有一些经验，但更多的是教训。数字电视推广不力，内容匮乏是重要原因之一。同样，目前电信运营商推广IPTV不力，除了政策因素外，还因为其服务内容不够完善。比如，与传统电视相比，只是多了一个时移电视，另外还有一些点播，但总体而言与传统电视区别不大。而且，IPTV系统不能对用户进行管理，运营差。希望法国电信、中国Hong KongPCCW的运营经验可以给国内企业一些启示。

加强立法是推动融合性服务发展的根本

由于电信、广电具有不同的产业特性，因此对电信和广电实行分业监管有其历史必然性。电信业侧重于网络的经济性管制，监管目标主要是维护和促进网络运营的竞争，一般不关注网络传输的内容。而且随着行业竞争特性的增强，基于行业的专门性经济管制范围越来越小，而更多的问题采用一般竞争法来解决。而广电业的性质决定了其监管重点是社会政治目标，包括监管舆论的方向、舆论的多样性和保护、促进本国文化的发展等等。但是，随着技术发展，网络融合正在改变广电业的产业特性，主要表现在：新媒体的出现使得产业竞争性增强；内容的数字化、网络的竞争以及用户需求多样化，也带来了节目制作、集成及运营、网络传输等环节相互分离的趋势，制播分离、网络与运营分离已经成为趋势；同时由于网络融合带来的竞争，使得节目内容更加符合市场化的需求，同时互动技术可以为用户提供更多个性化的服务。

因此，网络融合对于传统的广电、电信分业监管体制提出了挑战。随着融合的深入，带来的矛盾更加突出。

首先，广电的社会政治监管部分失效特别是内容监管的失效。比如在新的环境下，节目内容的制作和运营机构数量在不断增加，各种网络电台、电视台不断出现，用传统的广电监管模式对这些主体进行监管几乎是不可能的，监管成本也会十分高昂。最困难的事，如何对互联网上的内容进行监管，因为互联网上的节目/内容可能来自于地球的任意一个地方，国内的法规难以有效监管境外机构。另外，广电行业一般都比电信、互联网部门受到更为严格的管制，包括市场进入、所有权、运营等等。在融合的环境下维持传统的监管体制看似在保护广电部门的利益，但从长远看实际上损害了广电部门的竞争力。由此引发的不对称管制问题目前已经比较突出。比如在中国台湾地区，有线电视运营商就联合起来，反对中华电信提供VOD视频服务。有线电视运营商认为正是因为对于两者适用不同的管制政策，从而导致有线电视运营商处于不公平地位。

其次，广电产业的特性不断变化导致其社会影响力不断弱化，需要对传统的监管体制进行调整。

在模拟时代，广播频道和节目都是稀缺资源，广播对国家政治和社会文化会产生重要影响。随着网络融合深入特别是新兴媒体的出现，广播频道和节目内容已经成为过剩资源，公众的注意力则成为稀缺资源，公众不再集中在少数受监管的节目内容上。同时，消费者的习惯也发生了变化。消费者可以主动选择其喜欢的节目，利用互动技术满足其偏好。据有关统计，互联网以及其他通信网络已经在很大程度上分流了消费者看电视听广播的时间。

第三，传统的监管体制不能应对层出不穷的新服务。

随着信息通信技术的发展，在互联网、电信网等信息网络上传播视听节目成为发展趋势。由于互联网等信息网络具有与传统广播电视网截然不同的性质，比如开放性、交互性、存储性、智能性等等，因此通过互联网等信息网络向公众提供视听节目的活动也与传统的广播电视活动具有显著的区别。将传统的管理广播电视服务的手段和方式照搬到互联网等信息网络视听节目服务的管理上，并没有考虑信息网络视听节目服务自身的特点，实践证明是不可行的，无法达到预期的管理效果。比如目前互联网上盛行的播客，如果按照传统的广电管理政策对其施行严格的准入和运营管理，显然是不可能的。这样做既违反了互联网发展的客观规律，也不符合不断满足用户对于信息内容需求多样化的要求。从目前互联网等信息网络视听节目服务的发展趋势看，从事这类服务的主体有三类——一类是传统的广播电视机构，它们一般由政府开办经营；第二类是商业性的经营机构，包括电信运营企业和互联网公司(如SP)等；第三类是个人，他们从事这类活动一般是非经营性的，为的是满足个人体验和获得与别人分享的快感。因此，对互联网视听服务管理既要考虑舆论的引导问题，又不能不考虑其产业化的发展趋势。

从互联网视听节目管理看，由于运营是在电信或互联网上，从该角度看它属于电信监管范畴；而内容的管理又属于广电管理范畴。因此，各国对于互联网视听节目管理不尽相同。德国和新加坡就把互联网视为媒体，由广电管理部门按照广电法律规则对其进行管理。而大部分国家还是把互联网上的视听节目作为电信业务进行监管的，只不过准入条件和管制程度比较宽松。由于是一项新的服务，多数国家都在思考如何对其进行立法管理。

对于融合性服务的管制和立法问题，欧盟的《绿皮书》提出了三种可供选择的方案：第一种方案就是采用现有的定义，承认这些定义仍然适用于现有的大多数服务，现有的管制原则也能够支持这种适用；同时，也要考虑到“新的融合性服务”的特性。第二种方案就是创设一种独立的新服务类别，与现有的定义并存。第三种方案就是将现有的电信、广电定义进行修正，以反映现有的趋势和发展。对这些方案进行选择，首先要考虑到政府管制和立法的目标，目标既包含公共目标，诸如普遍服务、网络和信息安全、文化多样性等；也包括私人目标，比如用户的信息自由权、隐私问题。这两个目标之间应该取得平衡。从欧盟的实践看，2002年欧盟出台了《电子通信网络与服务的统一融合框架》。在新的管制框架中，电子通信网络与服务包括电信网络、邮电电视网络及其相关的网络服务。同时，针对传统的广播电视管制不适应的法律规定，及时进行调整，比如其正在修改《电视无国界指令》。因此，中国也要借鉴国外经验进一步加强立法，需要对传统的广电、电信监管体制进行调整，以适应目前出现的新媒体的发展需求。

(杨泽民 续俊旗 人民邮电报)