信息产业部电信研究院 肖云

同是发展中的人口大国，印度在经济发展速度明显落后于中国的背景下，乡村地区的普遍服务依然取得了很大成绩。虽然从绝对指标上看，印度与中国尚存差距，但其在制度层面的设计，比如依据国情制定普遍服务规划等，仍然具有借鉴意义。

印度普遍服务是逐步建立的。作为电话普及率较低的发展中国家，印度在20世纪70年代首次将提供公用电话作为普遍服务的政策目标，包括在一定人口的村落提供长途公共电话(LDPT)，并逐步提升服务。当时，这些公共电话均由印度电信部(DOT)安装。

依据国情制定政策

90年代后，印度电信市场发生了很大变化，1994年、1999年的印度国家电信政策对普遍服务分别进行了调整。这些新政策对推动普遍服务起到了重要作用。

普遍服务的政策规定

1994年，印度的第一个国家电信政策(NTP1994)首次将普遍服务写入政策文件，当时电信普遍服务被定义为：以支付得起的、合理的价格向所有公民提供特定的基础电信业务。1999年，印度颁布了新国家电信政策(NTP1999)，提出了促进电信市场开放竞争的一系列措施，同时强调了普遍服务义务和普遍服务目标。NTP1999认为，根据国情和经验，提供公用接入(PublicAccess)是一个可行的路径。

成立普遍服务基金

为了更好地推进普遍服务，印度电信部经再三研究，认为学习美国经验建立普遍服务基金是一条行之有效的途径。2002年4月1日，印度建立了电信普遍服务基金(USOF)，由电信部下属的普遍服务基金管理部进行管理，电信部规定，除增值业务运营商外，所有运营商将其调整后毛收入(AGR：Adjusted Gross Revenue)的5%提出，上缴作为普遍服务基金。为了筹得更多的普遍服务基金，电信部还在收取频率使用费时，将总收入的5%拨给普遍服务基金。为了使普遍服务基金得到更好的实施，在2004年的印度电信法修正案中，将有关普遍服务基金的内容写入印度电信法，使其上升为法律。

自建立以来，印度普遍服务基金的收入和分配数量一直快速增长，截至今年3月的余额已经达到72.06亿卢比。

循序渐进，逐步升级

公共接入(PublicAccess)

2003年3月，印度普遍服务管理办公室和BSNL及6家私营基础电信运营商签订了乡村公共电话(VPTs)运营和维护协议。BSNL将在2007年11月之前在66822个尚未安装乡村公共电话的村庄安装公共电话。截至今年8月31日，BSNL已经在30251个村庄安装了VPTs，剩余36571个村庄将在未来1年多的时间里完成安装。

个人接入(IndividualAccess)

2005年3月，印度普遍服务管理办公室和BSNL、Reliance、Tata、TTL等4家运营商签订了在乡村地区安装家庭直接交换线路电话(RDELs)的协议，目标是在全国1685个短距离计费区域内(约占全国2647个通电话区域的64%)，用6个月时间在每个二级交换区至少安装100条线路，以便让每个想装电话的家庭能够及时装上电话。截至8月31日，上述4家运营商已经在这些地区安装了888386条家庭直接交换线路。

升级公共信息中心

在人口较多的乡村地区(5公里内的居民超过2000)，普遍服务基金还用于资助运营商将公共电话升级为公共信息中心和高速公共信息中心。中心配备有电脑、不间断电源、Modem，用于提供接入互联网服务。

为加快实现农村地区宽带业务的普及，今年10月，印度内阁批准了2008年3月之前在农村地区建立10万所宽带普遍服务中心(CSC)的计划。根据计划，CSC将合理分布在农村地区，保证每个中心能为6座村庄服务。CSC将在电子政务、教育、卫生、远程医疗、娱乐等方面为大众提供服务。这项计划预计需要投资574.2亿卢比(约合12.5亿美元)。

提供蜂窝无线服务

相对于使用固定线路方式实现普遍服务，蜂窝无线具有部署快捷、每线成本低的优势，印度政府正在考虑出台政策鼓励移动运营商在农村地区以蜂窝移动的方式提供普遍服务，并建议议会对《1885年电报法》进行修订，以使上述鼓励移动运营商提供普遍服务的设想成为可能。

成功经验可借鉴

普遍服务的内容应与时俱进

话音服务是普遍服务的基本内容，但随着信息时代的到来，普遍服务的内容将不断得到补充。印度认识到信息技术在现代社会的重要性，在普遍服务业务的界定中明确提出了Inernet接入，并有相应的升级方案。印度在进一步提升农村地区的公共电话服务的同时，正力图把这种公共电话设施转变为在农村地区建立公共信息中心。

普遍服务应引入竞争机制

印度是欠发达国家中电信普遍服务最成功的国家之一，重要原因是在普遍服务制度中引入竞争机制，使国有电信运营商与私有运营商展开竞争。印度政府通过公开招标的方式实现“谁服务、谁使用”。目前共约721亿卢比(约15亿美元)的普遍服务基金就如同政府采购，由各家运营商公开竞争，谁服务得多，谁获得的基金就多。印度有很多私人企业参与到了电信普遍服务项目中，并且都做得很成功。

普遍服务需要法律作后盾

印度政府把普遍服务作为电信服务与监管的主要目标之一。其要点一是可用性，即无论何时何地，只要有需求，都应该有覆盖全国范围的电话服务；二是可接入性，用户无论所在何处，也不分种族、性别、宗教信仰等，在价格、服务和质量等各方面都应得到一视同仁的国民待遇；三是买得起，即电话服务的定价应让大部分用户能用得起。印度政府以法案的形式将上述基本原则固定下来，成为电信监管部门进行电信普遍服务监督的法律依据。

链接:印度普遍服务基金的管理

印度普遍服务基金由电信部下属的基金管理部管理，通过竞标的方式来选择运营商。基金管理部的主要职责是制定投标程序，包括投标条款和条件，然后评估各运营商的投标方案，最后选择普遍服务提供商。此外，基金管理部还要持续监控普遍服务运营商每一个环节的情况。

在进行招标之前，基金管理部根据招标地区的地理、人口特点，聘请专家计算出这个地区实现普遍服务需要多少投资，然后在此基础上计算出招标的最高补贴数额。在招标过程中，基金管理部提出一系列要求，包括计算好的投资计划和建设方案，然后选择报价最低的(报价应低于政府提出的最高补贴数额)运营商为该地区提供接入服务。