SP的管理一直是增值产业的焦点话题，全球业界在SP管理问题上都在积极探索中前行。进入2006年，先是欧洲于3月份发布《SMS接入短号码管理原则》以加强市场监管，接着有消息称中国信息产业主管部门也将出台统一SP代码的新规，以规范市场。本文通过对欧洲SP管理现状的介绍分析，力图找出中欧在SP管理的异同，以期从中获得启示与借鉴。

中欧积极改进SP接入代码管理

近日，有消息称，信息

产业部将推出关于SP接入代码管理的新政策，以规范市场，业内掀起了对中国增值业务监管的讨论热潮。无独有偶，2006年3月，欧洲邮电行政大会(CEPT)下属的电子通信委员会(ECC)发布了第88号报告---《SMS接入短号码管理原则》。在这份报告中，ECC对欧洲VAS SMS(Value added SMS)的码号管理的原则和框架给出了指导性意见，意在帮助欧洲国家统一VAS SMS码号资源，加强市场监管，解决目前以及未来会出现的问题。

目前，整个欧洲对于VAS SMS市场还没有权威的定义，一般解释为增值型短消息业务，指基于SMS提供的增值业务，向消费者提供内容服务，并且收取额外的内容费用。比较流行的VAS SMS包括，铃声下载、投票、体育新闻以及移动商务(例如支付停车费用)。VAS SMS的主要特点是延伸了传统的移动通信的产业供应链，将独立的第三方内容和增值服务提供商包涵在内。

可以看出，欧洲所谓的VAS SMS业务类似于中国的SP提供的增值信息类业务，VAS SMS的接入号码即中国的SP服务代码，都是由数字构成，作为服务提供商的网络标识。

欧洲大部分国家(除爱尔兰和芬兰外)都没有将SMS接入号码列入国内电信码号规划中，而是由运营商为这些短号码制定专门的编码计划，长度一般在3到5个数字左右。由于缺乏统一管理，SMS的接入号码引发了一系列问题，其中VAS SMS是出现问题最多的业务。问题主要覆盖两个方面：一是消费者权益保护问题，二是服务提供商的市场竞争问题。

笔者认为，欧洲VAS SMS市场出现的监管问题与中国目前现状非常相似，因此ECC为欧盟国家提出的指导建议对中国也有十分重要的参考价值。

监管政策影响消费及市场竞争SMS增值规定须与消费者权益保护政策一致

中国短消息业务从2000年由ChinaMobile和中国联通推出以来，发展速度惊人，目前，中国手机用户(加上小灵通用户)已达到4.2亿户，SMS发送量也从2000年的10亿条飙升到去年的2177亿条。2005年短消息业务增长速度放缓，但仍然达到50%的增长率，市场规模为450亿元。但是在无限风光的背后也暴露出诸多问题，垃圾广告、色情内容、SMS陷阱等已经成为当前一个社会公害，这些侵害消费者权益的行为直接影响到SMS的进一步发展。而目前所有的SMS运营与管理规范都是由运营商自己拟定的，各运营商通常采取签订合同的形式对SP经营行为进行制约，却无法采取行政及法律监管手段。

在欧洲，VAS SMS业务也引起了类似的消费者相关问题：资费缺乏透明度；服务滥用(例如欺诈事件)、内容监管问题、投诉处理与消费者赔偿问题。

首先，资费缺乏透明度的原因之一是由于多数运营商控制SMS接入号码资源，而NRA(独立监管机构)在这方面缺乏影响力，因此用户很难获得SMS相关业务的资费信息。ECC认为，如果不能预先获得资费信息，消费者在选择服务时需要冒很大的风险。而绝大部分欧洲国家目前还没有对这种新兴服务资费的透明性进行规定。

其次，因为没有监管，SMS接入号码会发生滥用现象。ECC认为，解决方式可以让NRA拥有分配号码的权利，例如，NRA通过公布号码申请者、撤销号码等方式预防或者阻止服务滥用。

第三，内容需要受到监管。定制服务的内容监管中比较典型的是防止未成年人接受成人内容的SMS。但是目前某特定网络上的"普通公众服务"可能与另一网络上的"成人内容服务"使用相同号码。ECC认为，可以通过服务限制手段来防止内容的随意传播，例如，在技术上定义接入号码的号段以区别服务类型。

第四，定制服务的接入关键字不够普及。很多第三方提供服务的激活和退订都是通过在短消息中嵌入关键字实现的。但是这些关键字还不具有广泛的标准，用户使用起来会非常不方便。

第五，ECC认为，不久的将来，关于VAS SMS的投诉处理和消费者赔偿相关问题将会越来越突出。其中首先必须解决的问题是，在很多情况下，(小型)服务提供商是隐藏在其他提供商身后进行短期推广活动，因此NRA与消费者在发现服务滥用和欺诈事件发生后往往很难进行追踪。

调查显示，网络运营商、SP、CP都不十分关心消费者权益保护问题。只有一些欧洲消费者权益组织提出，让NRA更多地参与市场政策的制定与监管将有利于保护消费者权益。

总之，消费者保护问题对于这个产业来说非常重要。另外，任何关于消费者权益问题的码号政策必须与一般性消费者保护政策和现行的监管框架相结合。所以监管机构在制定关于SMS增值相关规定时必须与国内现行的消费者权益保护政策保持一致。

码号政策应有利于市场公平竞争

SMS增值业务的最大特点之一就是扩充了原有的产业链，第三方服务商的加入为这个产业注入了活力，但是SP对网络运营商的资源型依赖也为市场竞争带来巨大的隐患。SP与运营商之间的业务理论上是互为补充的，可实际上，SP处于明显的劣势。

1.VAS SMS服务的互联互通性

目前，中国SP申请业务首先是把业务方案拿给运营商审议，通过之后再到信息产业部申请代码。由于监管部门只管码号资源的形式，缺乏统一的部署和协调，SP相同业务在ChinaMobile、中国联通、中国电信、中国网通上有不同的代码。我们经常可以看到，“移动用户发送SMS到A，联通用户发送SMS到B，小灵通用户发送到C”这样的字样，给消费者的使用带来了极大的不便，也分割了SP的业务品牌，增加SP的市场进入成本。

欧洲也有同样的问题，ECC的市场调查显示，大部分运营商认为VAS SMS的互联互通已经非常充分，但是由于缺乏号码资源协调机制，即无法同一种服务在所有网络上使用一个接入号码，也大大增加了增值服务提供商的谈判成本。VAS SMS接入模式可以分为三种(见上表)。

内容服务商分别接入每个网络(移动网络或固定网络)，并且分别获得接入号码。

绝大多数欧洲国家都没有要求运营商对于基于SMS服务的互通进行强制规定，因此模式1实现互通非常困难。

模式2有一个类似无线接入服务提供商(WASP)的中间商连接内容商和所有网络，内容提供商只需与一个中间商接洽，再由中间商与网络运营商谈判。模式2意味中间商要与每个最终运营商进行谈判。并且当中间服务商本身就是网络运营商的时候就扮演了强势的角色。

模式3中第三方内容提供商只与一个运营商互联，而这个运营商有与其他网络的接口。需要SMS相关服务的编码规划具有同步性。

无论哪种模式，服务在网络之间的互联互通都面临很多现实困难。服务提供商为了尽可能扩大用户规模，需要与不同网络运营商签订多份协议。而当网络运营商也提供类似的服务时是很难达成这种协议的。

面对这种情况，中国信息产业部拟决定收回SP接入号码的分配与管理权。这之后SP只需到信息产业部申请到了资质认证，都将保留有一个统一的业务代码形象。各SP可以根据这个唯一的代码来推广其自身业务，同时简化了用户对SP的代码记忆。

ECC的建议是由NRA为SMS接入号码制定一个全国范围的码号规划。NRA要考虑激励措施，促进SMS业务的接入与互连互通的实现。除此以外，ECC要求NRA考

虑在操作层面上鼓励SMS接入号码的可携带性。VAS SMS号码可携带意味着服务提供商可以转变网络运营商并且保持同样的VAS SMS短号码。

号码可携带也是促进公平竞争的手段之一，ECC认为，实现号码携带可以为第三方内容提供商进入市场创造良好的环境，在CP、SP转换网络接入商时降低转换成本。当然实现号码可携带必须通过集中管理码号资源，保证每个VAS SMS接入号码在所有运营网络的唯一性。

2.VAS SMS号码的非歧视性接入

真正的竞争是基于运营商之间的或服务提供商之间的，而不是运营商与服务提供商之间的。但是中国目前运营商与SP的牌照协议，通常对于SP是不利的，例如，《电信网码号资源管理办法》(以下简称《办法》)对码号开通程序已有明确规定，但在实际操作中，个别基础电信企业额外设置号码开通的限制条件，例如拒绝为平台设置在他网的号码提供转接、要求码号使用者必须与其直联等。尤其由于运营商也可以开展SP业务，运营商为了保护自己的市场，可能会对第三方的接入设置各种障碍。预计信息产业部统一接入号码后，SP发展空间会大一些。

欧洲目前内容提供商获得VAS SMS码号资源的方式主要包括两种：

1.由每个运营商独立分配号码。

2.每个运营商与其他运营商相互协作。例如，将一个同样的号码自动分配给一个通过所有接入网的内容商，或者至少不能将该号码分配给其他网络上的其他服务。

第一种方式的风险在于运营商可能会试图保留最具价值的资源(黄金号码)，并且限制(例如设定较高的资费水平)向竞争型内容商分配码号资源，从而阻碍后者在该运营商的网络上提供服务。

第二种方法的主要问题表现在监督机制方面。对于运营商来说，并没有特别的动机驱动他们通过可靠及时的方法协调这些码号资源的分配。而且即使协调程序有误也不会有任何制裁。同时这种方法也很难保证有一个透明的程序。

ECC也希望通过集中管理的VAS SMS码号规划来解决问题，即构建一个公共号段，规定该号段内分配的号码或者具有可接入性，或者只保留在网络运营商内部。即NRA可以在公共VAS SMS号段内为网络运营商保留一些独立的接入号码，这种号码分配给仅在运营商自身网络内运行的VAS SMS业务。但是ECC指出，必须注意这样会引起一些风险。

ECC政策建议及对中国的启示

号码规划与市场监管相结合

总结ECC及其他欧洲组织对VAS SMS市场提出的建议主要包括两个方面：一是监管主体问题，二是码号规划问题。

一、监管主体及管理权限

欧盟，IRA和ETO都推荐NRA作为公众电信服务号码的管理机构。根据2002年欧洲议会和欧盟委员会发布的《关于电子通信网络和服务的共同管制框架指令》(《框架指令》)中第10条规定，NRA掌控所有的国有码号资源，负责码号规划与资源分配，另外，电信号码作为国家资源应该由NRA掌控并且负责码号规划，这样可以保护稀有资源；统一协调SMS接入号码可以减少错拨的风险，增加码号分配的透明度。

2003年中国发布了《电信网码号资源管理办法》，其中第四条规定：“信息产业部负责全国码号资源的统一管理工作。省、自治区、直辖市通信管理局在信息产业部授权范围内，依照本办法的规定，对本行政区域内的码号资源实施管理。”

可见，由电信监管机构作为码号分配和管理的主体已经达成共识，因此问题关键在于监管机构对于SP接入号码的管理权限应该达到何种程度。

欧洲目前也有一些国家是由NRA管理VAS SMS号码，但是各国情况并不相同，有些国家的NRA只是安排一般的VAS SMS短号码使用规则，将部分经营与全部管理权交给行业组织(例如，非欧盟成员国的澳大利亚)。另一些国家(例如，爱尔兰和芬兰)则由NRA构建一个法律层面上的码号计划，完全或部分的将这些号码的分配权留给运营商。实践表明，这两种方法效果都不错。因此，ECC建议根据各国自身的环境和情况选择合适的方法，每个国家的NRA对码号的控制程度可以不尽相同。

可见，信息产业部此次拟统一SP代码，回收监管权是加强对SP行业的监管力度的重要步骤。比如，统一代码后，监管部门一旦接到消费者投诉，将能迅速通过代码直接找到出问题的业务和SP。另外，信息产业部也在酝酿颁布专门面向中国电信增值业务行业的《SMS服务管理规定》，可见，中国也在以码号管理为突破点，逐渐加大加强信息产业部对SP的监管力度。

二、码号规划

对于监管机构来说，仅仅统一代码、四网合一并不能把许多过去在SP行业中可能出现的经营漏洞一一堵上。中国目前对于SP接入代码还没有具体规划，因此ECC对于如何规划VAS SMS的接入号码，如何将码号规划与市场监管相结合的建议对中国有着很好的参考借鉴作用。

ECC认为，构建有效的VAS SMS码号资源法律框架的必要条件就是要有一个集中管理的VASSMS码号规划，并且与其他管制政策相互配合。集中的码号控制中心的作用包括两方面：一是为所有市场主体接入VAS SMS市场提供平等机会；二是引导市场实现充分的互联互通。通过促进服务的互通，码号规划也有利于实现号码可携带性并且在消费者权益保护的基础层面(资费/内容的透明性)提供支撑。

另外，码号问题的关键是要构建一个公共的VAS SMS号段并且定义该号段与其他号段的关系。可以包括以下三个方面：

1.创建一个或者更多的号段，保证每个VAS SMS服务在公共号码范围内是独一无二的。

2.以号码的开头数字定义服务的类别，按照资费或者内容进行分类的信息直接在开头数字中体现。

3.这个号段内分配的号码都具有可接入性，或者是只保留在网络运营商内部。

ECC还指出，关于编码和地址资源管理的基本原则是必须将所有相关的团体都考虑进去，编码方式和地址资源要通过一种非歧视性的方法向全部有资格的申请者公开。其他涉及的问题还包括：稀有资源的保护与管理；错拨处理；号码分配的透明性等。

中欧增值业务市场监管比较

一、中欧市场监管之相同

通过以上的比较分析，可以看出，中国与欧洲在SMS增值业务的管理思路上有很多相同点。

1.最初SMS增值服务接入代码通常掌握在运营商手中，从而导致增值业务市场上出现一系列问题，影响了行业发展。

2.消费者权益保护和市场竞争都是突出的重点。

3.解决存在的问题手段相似，都强调监管主体的权利；对号码规划和分配进行全面管理；都以码号资源集中管理作为突破口。

二、中欧市场监管之不同

由于国情不同，中国与欧洲在关注重点等方面还有很大的不同。
1.除了爱尔兰和芬兰以外的大部分欧洲国家都没有把VAS SMS接入号纳入国内码号规划中，而中国明文规定了SP接入代码的分配权限。在这一点上，中国显然走在了欧洲前面，因此在政策转换中会比较顺利。

2.关注点不同。欧洲还对于SP号码可携带问题比较关心，认为号码可携带也是促进市场公平竞争的重要手段，中国则还未提及。中国对于SP主体确认、租用SP资质的市场现象，SP的二级机构更为关注

，欧洲似乎还没有相关的讨论。

三、增值业务市场监管之启示

首先，无论在中国还是欧洲，对于新业务，尤其是涉及多种市场主体的服务利用一定手段进行监管是非常必要的。对于SP市场的整顿是大势所趋，只有这样才能使SP业务更加规范，运营商的责任更加明晰，从而有利于整个市场的进步。

其次，欧盟采取市场调查报告方式了解行业情况，从而提出监管建议的方式很值得中国借鉴。尤其是在这种产业链复杂，相关市场环节较多的产业，监管机构和市场主体之间的沟通非常重要。

第三，创造良好的行业环境，也是为未来3G时代做好准备。增值服务作为一个独立的产业在3G时代会变得更为重要。只有SP行业健康良性发展才能在3G时期创造内容和服务的繁荣局面。

另外，业界预计，对SMS监管其实只是信息产业部整顿电信增值业务市场的第一步，接下来，彩信、WAP、IVR(交互式语音应答业务)也将依次进入政府电信监管的视线之内。