近两年来，宽带电话的发展受到全球的关注。随着宽带接入的发展，基于宽带接入提供的网络电话具有了更大的生命力，从而也引发了管制机构对宽带电话监管的思考。透过对目前国外在宽带电话监管情况的研究，国内管制机构在宽带电话的监管上可以得到些许启发。

宽带电话风生水起

宽带电话又名网络电话或宽带互联网电话，指的是用户使用连接在宽带网络上的IP语音终端，通过互联网等IP网络，以多种组网方式和设备来完成的点到点IP语音业务。宽带电话基于IP技术，以宽带传输网络和IP终端为载体，是融合了语音和数据通信的新型电信业务。由于所需的交换设备数量比传统电话少，其运营成本大幅降低，从而形成了天然的资费优势。与宽带电话密切相关的一个概念是IP电话。从技术特征上看，宽带电话就是IP电话，但是由于国内对IP电话的业务范围已经有了一个比较明确的规定，因此我们在讨论宽带电话时又不能将它完全等同于IP电话。

按照2003年3月新修订的《电信业务分类目录》，IP电话特指由电话网络和IP网络共同提供的Phone-Phone以及PC-Phone的电话业务，其业务范围包括国内长途IP电话业务和国际长途IP电话业务，在整个信息传递过程中只是中间传输段采用IP包方式。作为一项电信业务，IP电话的特点应该是通话的两方中至少有一方是在PSTN网上，使用普通PSTN电话，双方通话范围通常仅包括国内和国外长途。而现在我们所说的宽带电话的特点是，通话双方中至少有一方是直接接在宽带网上，使用PC或其他宽带接入设备(如宽带电话)，通话范围不仅包括长途通话也包括本地通话。

根据通话终端接入方式的不同，宽带电话业务包括两大类型：宽带网到宽带网以及宽带网到PSTN网。宽带网到宽带网：通话双方都接入宽带网，使用PC或宽带接入设备(例如宽带电话机)利用IP技术通过互联网进行语音通信。通信过程不涉及PSTN网络。由于这类宽带电话业务没有应用PSTN网络，不需要码号资源，通常也不是经营性的商业活动，对传统PSTN电话业务影响很小，因此各国电信管制机构对单纯提供此类业务的公司不进行任何管制。宽带网到PSTN网：通话双方中一方接入宽带网，使用PC或宽带接入设备(例如宽带电话机)，另一方接入PSTN网，使用普通PSTN电话。这种宽带电话业务的通话过程同时使用了IP网和PSTN网，一般需要码号资源，是经营性商业活动，对传统PSTN电话业务影响较大，因此在很多国家要受到电信管制机构的管理。当然各个国家对待这一业务的态度不尽相同，例如在中国这项业务暂时还处于非法状态。

作为一种新兴技术，宽带电话还处于快速发展过程中。就目前为止的宽带电话技术特征看，相对于传统PSTN电话，宽带电话无论是对于用户还是对于运营商来说都具有相当大的优势。对于用户而言，宽带电话可实现地理上的流动，没有物理位置的限制，使用者用同一号码在世界任何能接入网络的地方均可使用宽带电话。同时通信费用低廉，通话目前大都采用免费或收取包月费的形式，无需支付本地通话费。从运营商角度来看，宽带电话的运营成本低，软交换设备投资运营费用比传统交换机少，大大降低了运营成本。同时还可以方便地开展增值业务，宽带电话除提供传统电话网提供的增值服务外，还能提供传统电话网所不能提供的许多新型增值业务。

与此同时，目前宽带电话的发展还存在一些制约因素，一是技术可靠性和稳定性还不够，无论是国内还是国外，都还尚未达到大规模商用的标准；二是各国针对宽带电话的管理法规还不明确，在很多国家包括中国，宽带电话的地位和发展方向还没有得到有关监管部门的认同；三是发展宽带电话的基础即宽带网络在很多国家和地区并不是很发达，因此即使不考虑技术和管制因素，宽带电话的全面发展也还尚需时日，对中国而言，目前国内有条件开展“宽带电话”业务的，只能是经济比较发达的大中城市，资费价格低廉的宽带电话对有需求的农村和城镇依然遥远；四是可以脱离PC的独立终端设备如宽带电话机的研发和生产仍处在初期阶段，相关产品市场价格高、功能不完善等因素也将是影响推广的问题之一；五是宽带电话对电力供应有依赖性，一旦停电，宽带电话就无法使用，这个与传统PSTN电话相比的明显劣势显然也会影响宽带电话的大规模应用。

剖析国外管制模式

美国管制宽松

虽然美国的IP电话问题早就引发过业界很多的讨论，而且很多分析家认为FCC应该充分考虑Internet电话对传统电信市场、电信管制政策的冲击，但FCC一直没有出台明确的管制政策。在2003年以前，美国联邦通信委员会(FCC)对VoIP一直持不表态态度，FCC似乎倾向于将更多的Internet接入业务归纳到所谓的“信息服务”内容中，这意味着政府要放松对这些业务的管制。

2003年底，这种不表态的状况开始有所扭转，同年12月份，FCC成立专门小组IPWG重新考虑VoIP的管制问题，这一举动无疑加速了政策制订工作。2004年2月12日，FCC以4比1的投票正式决定VoIP提供商Pulver公司的FWD业务是一种“从PC到PC的呼叫，视为信息服务”的类似E-mail的服务。这个决定意味着FCC确认了完全基于互联网的VoIP服务是一种不受制于传统电信法规的“信息服务”，迈出了VoIP政策制订的第一步。2004年11月9日，FCC再次投票决定Vonage公司提供的DigitalVoice业务为州际服务，这项裁决将让VoIP营运商不再受州政府的规范并且免于向州政府缴税。

从总体上看，FCC对VoIP的态度是偏放松的。虽然有关VoIP管制的相关规定还没有最终明确，但有一点可能是确定的，那就是管制与否的界限在于“VoIP是否使用了PSTN网络及号码”。FCC五位委员之一的马丁在此前接受商务周刊采访时曾经这样表示：“如果人们使用电话号码的话，那他就必须付费，毕竟电话号码对PSTN而言是很关键的。”IPWG小组的工作还在继续，FCC有关VoIP的各项政策会在以后的IPWG会议纪要中陆续明确。由于美国是因特网的发源地，因此其VoIP的管制政策可能会对其他国家影响深远。

英国和日本管制严格

与美国不同，英国和日本则是从一开始就将IP电话纳入到现有的管理体系中。在日本，日本政府于1997年开放了IP电话业务，并于2001年6月成立“IP网络技术相关研究会”，2001年底公布IP网络技术相关报告书，从政策方面全力支持宽带电话的发展。2003年9月日本总务省规定提供前缀为“050”的电话号码给宽带电话使用，“090”用于移动IP电话。截至2003年底已经给业务提供商分配了900万个前缀为“050”的号码。此政策加速了日本宽带电话的发展。但要得到和固定电话同样的号码，宽带电话就必须满足日本总务省的5条规定：场所固定、确保品质、由本公司提供线路、实现紧急呼叫、提出号码计划。截至2003年底，日本总务省已经分配出900万个宽带电话号码。

其他国家的三类情况

其他国家(除美英日外)对IP电话的管制方式如下表。

突击管制难点

在全球范围内，宽带电话业务的发展取决于两个因素：宽带接入市场的竞争程度和管制政策的介入程度。

宽带接入目前已经成为发展最快的电信业务市场，其发展速度甚至超过了移动通信业务的发展速度，宽带业务的产业链正逐步形成，整个市场有明显的上升趋势。但是在不同的国家，宽带接入的竞争程度是不一样的。在宽带接入竞争比较充分的国家，宽带接入提供商为了取得竞争的优势，必然与应用紧密结合，同时也会积极配合产业链上的各环节提供服务，因此话音业务很容易被引入，并具有充分的发展空间。但是在宽带接入市场缺乏竞争的国家，宽带电话的发展直接受制于宽带接入提供商的态度，总的来说发展受到了比较多的限制。

同时管制机构的介入程度也很关键。考虑到宽带电话对电信业务市场，尤其是对原有的电信业务秩序产生的强烈冲击，各国管制机构越来越重视对VoIP监管问题的研究。从目前的管制政策看，全球各国对VoIP的管制存在禁止、适度限制和开放的三种态度，其中日本将VoIP业务等同于电信业务进行严格管制，欧盟则根据VoIP业务市场的成熟度来进行管制，而Internet的发源地美国则采取了轻度管制的态度。但是基于宽带接入提供的VoIP业务已经引发传统电信运营商与VoIP业务提供商之间的尖锐矛盾，同时VoIP所带来的包括紧急呼叫、公众安全等一系列问题已经引起了管制部门甚至是政府的高度重视，因此很多国家都重新审视VoIP的管制政策，并制定相应的研究计划，对未来的基于IP业务对现有管制体系的冲击进行研究，从维持现有的电信市场秩序的角度出发，很多管制机构都会设立适当的限制条件，避免过度打击提供宽带接入服务的运营商，因为这样同样不利于未来整个电信业务市场的发展，因此在短期内，宽带电话会遇到一定程度的阻力。

影响宽带电话发展的另外一个因素是业务提供者是否能真正提供一个有别于普通话音业务的宽带电话；是否为宽带电话添加除了价格低廉外的综合业务优势；是否为宽带电话增添生命力。宽带电话能捆绑的综合业务包括Web、文字聊天、多媒体和交互游戏等。如果仅仅依靠价格优势，考虑到目前的固定电话公司所拥有的庞大的传统企业用户群体，以及移动通信公司所拥有的个人用户群体，宽带电话要取得类似的用户规模需要相当长的时间。但是如果拥有更多的业务功能，会让这个业务具备更强的竞争优势。

虽然PC-Phone业务在一定程度上能够促进宽带业务的发展，但是它作为一项跨网的语音业务，模糊了基础与增值的差别，势必分流部分语音业务，对基础语音业务特别是固网业务产生极大影响。目前电信、网通均大力发展宽带业务，业务量虽然增长较快，但宽带收入所占比重较低。因此若开放PC-Phone方式IP电话业务商用试验，提供宽带接入服务的运营商将面临长途和市话话务流失的损失，同时经营基础语音和宽带业务的运营商在发展业务上面临着难以克服的矛盾。在现有的结算体系下，PC-Phone业务的开展将极大地打击提供接入服务的运营商互联互通的积极性，影响运营商之间的互联互通，难以理顺运营商之间的关系。同时PC-Phone业务打破了传统的本地、长途的概念，形成了网业分离，对运营商内部各省分公司间的关系也将产生影响。

(本文作者单位为北京邮电大学经济管理学院)