广东省通信管理局 翟雪梅

从某种意义上说，通信业发展的历史就是通信技术发展进步的历史。进入21世纪以后，通信技术发展日新月异，新业务的创新使得原有业务的界限越来越模糊，电信网与因特网融合，电信网、因特网与电视网融合纷纷在全球出现。新技术的出现对原有技术的影响和冲击可能是颠覆性的，对行业现有的盈利模式、管理模式、政府监管等也产生越来越多的冲击
，这就使行业监管政策面临严峻挑战。

一、IP电话“冲击波”

IP电话是技术进步对传统电信业务运营及监管产生冲击的典型例子。国际上公认的IP电话有4种实现方式，即Phone-Phone、Phone-PC、PC-Phone和PC-PC，其中Phone可以理解为传统电信网中的PSTN电话或移动电话；而PC的概念就很广泛了，所有支持用IP协议传送语音的、具有IP网物理接口的终端设备或接入设备都可列入PC的范畴.

IP电话在近些年取得飞速发展的主要原因是价格低廉。相同的通话时间，IP电话的费用可以达到传统话音服务费用的几分之一甚至是几十分之一。另一个原因就是技术进步。最初，IP电话给人的印象是话音质量低劣、延迟大、经常断，但随着语音压缩等技术的发展，这些现象不复存在。

二、部分发达国家对IP电话的管制及运营企业的应对

世界各国都对IP电话技术的发展予以高度关注，但对IP电话的管制办法却不尽相同。在某些国家，IP电话业务放开经营，不需要许可，认为IP电话是电信与计算机网络的结合，小规模运营不会对传统电信业务造成太大影响，如奥地利、荷兰、瑞典、德国等；在另一些国家，一开始就将IP电话纳入现有的管理体系，如英国和日本；还有些国家将IP电话与传统电话同等对待，只有部分电信运营商获准经营，如澳大利亚、法国、加拿大等；此外还有一些国家禁止提供IP电话服务，如捷克和匈牙利。鉴于互联网的全球特性，通过某一国家的政策法规来限制IP电话的发展是非常困难的。

总体来看，目前IP电话在全球仍在升温。美国是世界上电信市场最发达的国家，对IP电话实行放松管理的政策。2003年12月，美国FCC成立专门小组重新考虑VoIP的管制问题。2004年2月，FCC以4比1的投票正式决定VoIP提供商Pulver公司的FWD业务是一种不受制于传统电信法规的“信息服务”，是“从PC到PC的呼叫，视为信息服务来处理”的类似E-mail的服务。FCC对Pulver公司的裁定并不意味着所有的VoIP都可以划归“信息服务”，放宽的是PC-PC形式的IP电话，它的决策依据实质上是该VoIP业务是否使用了传统电话号码和PSTN网。

由于IP电话对传统电信企业杀伤力巨大，因此如何对IP电话进行监管成为各国政府的难题。在美国，从去年年底开始，包括加利福尼亚、明尼苏达、纽约在内的部分州政府开始限制IP电话进入本地业务。

面对IP电话的竞争，以美国最大的长途电话公司AT&T为首的电信企业不得不逐步放弃传统长途电话业务，进行转型。从去年7月开始，AT&T为摆脱被动局面，在22个州推出价格低于传统固定电话服务的VoIP业务，同时从7个州的传统固定电话服务市场撤退。这成为美国主要电信运营商进入IP电话领域最大的一次行动，标志着IP电话成为主流通信业务，并推动美国电信服务费用进一步下降。然而颓势难挽，2005年2月西南贝尔公司以160亿美元并购了AT＆T，随后美国最大的本地电话公司韦里逊公司宣布，以价值53亿美元的股票及现金收购美国第二大长途电话公司MCI。美国两大长途电话公司先后被收购，一定程度上说明传统长途电话业务正受到VoIP的巨大冲击。

三、中国对IP电话的管制及运营企业的应对

在中国，IP电话与传统电话同等对待，只有基础电信运营企业获准经营。根据信息产业部颁布的《电信业务分类目录》，IP电话被作为第一类基础电信业务看待，泛指利用IP网络协议、通过IP网络提供或通过电话网络和IP网络共同提供的电话业务，主要业务类型包括端到端的双向话音业务、端到端的传真业务、中低速数据业务、与智能网共同提供的国内和国际长途智能网业务。目录中所称的IP电话业务特指由电话网络和IP网络共同提供的Phone-Phone及PC-Phone的电话业务，其业务范围包括国内长途IP电话业务和国际长途IP电话业务。目录中特指的IP电话只是IP电话4种实现方式中的两种，业务范围也仅局限于长途电话，利用PC-PC和Phone-PC形式经营IP电话以及利用IP电话经营本地话音业务尚未颁发牌照。目前国内基础电信运营企业大规模开展的长途IP电话业务，实际上是一种Phone-Phone形式的IP电话业务，只有在骨干网络段才是IP网络。

从国内基础电信运营商对IP电话的经营策略上看，铁通与卫通规模较小，希望通过各种形式的IP电话与中国电信、中国网通竞争；中国电信与中国网通分别掌控南北两张固定电话网络，双方互相进入对方经营领地的最好办法就是拓展IP电话业务，因为可以避免重新铺设电话网络，解决入户网络垄断的问题。从基础运营商IP电话的经营效果来看，IP电话已经分流了超过一半的长途话务，极大地拉低了长途通信资费，在长途通话量迅猛增长的同时，业务收入远没有达到同步增长。因此总体上说，一方面，运营商害怕IP电话，对其采取打压策略；另一方面，面对激烈的市场竞争，运营商又不得不把IP电话作为自己的竞争武器。

各大运营商都在着手新建或者将现有网络平滑演进到下一代网，在下一代网络中能否提供大规模IP电话业务是运营商在网络演进中考虑的重要问题。下一代网的目标就是把语音、数据、视频业务承载在统一的IP网络之上。IP电话不仅关系到电信业的现在，更关系到电信业的未来。

除了基础电信运营企业，增值电信运营企业对IP电话业务也是跃跃欲试。去年10月，263网络集团试验“E话通”多媒体即时通讯工具，实现PC到PC的可视通话功能，在经过技术升级后，还可实现PC到固定电话、到手机的通话功能。同时263网络集团宣布实施企业战略转型，表示将专注于互联网通信服务，并进一步向多媒体综合通信服务商转变。可以预见，IP电话业务一旦放开，会有非常多的增值运营企业进入这个市场。