曾勇 忻展红

北京邮电大学经济管理学院

改革开放20多年来，中国通信行业突飞猛进，国家通信发展水平取得了长足进步，截至2004年底，中国电话用户总数达到6. 46亿户，成为世界上用户规模最大的电信消费群体，
互连网用户达到9400万户，规模仅次于美国，跃居世界第二，电话普及率从2000年的20.1%提高到49.6%。可以乐观的估计，在今后几年的时间里，中国电话普及率整体上会达到或接近西方国家70%～80%水平。但是地区间通信发展水平表现出明显的不均衡，“数字鸿沟”依然存在。

中国地区间通信发展不平衡的新特点

东部电话普及率继续攀升，中、西地区普及率提升平缓。从2003年第一季度到2005年第一季度连续9个季度的统计数据来看(如表1)，中国东部地区电话普及率(含小灵通和移动电话)从2003年第一季度的56.8%上升到2005年第一季度的82.26%，与同期的中部和西部地区比较，分别高出42%和44.8%。也就是说，当中部、西部地区一人刚使用一部电话时，东部地区一人则已使用了2部电话，或者说东部每人已更换了2.5部手机后，而西部的人则刚刚使用上移动电话。具体情况见表1所示。

2003－2005年/季东部电话

普及率％中部电话

普及率％西部电话

普及率％2005Q182.264037.452004Q478.938.5362004Q376. 437.834.92004Q273.436.533.32004Q171.234.731.72003Q465.932.229.42003Q362.730.427.52003Q259.728.725.72003Q156.82724.3表1 2003年～2005年连续9个季度东、中、西部地区电话普及率变化

资料来源：信息产业部

与欧美、日本等国家情况不同，中国东部地区电话普及率较高，且强劲增长，中、西部普及率低，且增长乏力。从2003年第1季度到2005年第1季度连续9个季度里，东部地区电话普及率每季度增长基本上能保持在3%左右的速度，而中部、西部地区这种速度只能维持在1.7%左右的水平，以这种普及率提升速度，中、西部在未来几年里与东部在电话普及率指标上的差距日趋明显。

电信业务开发和应用在东、中、西部间存在较大差异。根据中国四大电信运营商每年的运营数据分析结果，在传统语音业务上，东、中、西部地区电信用户的ARPU值、MOU值差别明显，而这种差距也体现在增值电信业务上，根据ChinaMobile的2004年6月月报数据分析，在点对点SMS、移动秘书、IVR、MMS和VOIP等新业务开发和应用上，东部地区广东省的人均业务量分别是中部江西、西部贵州的10和20倍。

电信投资在东、中、西部地区间分配不均，东部仍是重点。2000年以来，中国每年在电信上的投资基本上保持在2000亿元的规模，投资重点放在了通信需求旺盛，市场效益好的东部地区，中西部地区在网络基本建设、网络优化维护、业务开发和服务支撑上所获投资相对较少，截至2004年底，东部10省电信投资为1102亿元，中、西部21省所获投资分别为533亿和46. 4亿元。

行动起来，齐心协力跨越“数字鸿沟”

地区间通信发展不均衡的特点在世界各国都普遍存在，“数字鸿沟”的社会现象与当地政治、经济、文化、技术、市场和地域特征等因素紧密相关。事实证明，仅凭自由市场这支“无形”的手是很难解决通信发展区域的不平衡。

如果市场的力量不能完全消除“数字鸿沟”，政府这支“有形”的手就应该发挥它的作用，联合企业、科研单位及社会各方面的力量，积极行动起来为创建一个公平的信息通信社会，缩减地区间的通信发展不平衡而努力。笔者认为，跨越“数字鸿沟”政府应着重解决好以下几个问题。

1.建立并完善普遍服务的运行机制。就长远而言，健全有效的普遍服务运行机制是解决通信发展不平衡的根本出路所在。在中国，普遍服务运行机制的建立和完善需要一个循序渐进的过程。首先是电信普遍服务应尽快法制化。造成中国地区间通信发展出现目前的失衡局面，其中一个重要原因就在于2000年颁布的《中华人民共和国电信条例》没有对电信普遍服务的界定、职责、权利和考核进行详细明确的规定，而时至今日《电信法》还没出台，电信企业开展普遍服务缺少法律支持和政策约束，造成电信企业纷纷“避重就轻”地向经济发达的东部地区求发展。为避免“数字鸿沟”加剧扩大，普遍服务应尽快走上法制轨道。其次是建立中国的电信普遍服务基金。普遍服务基金是实现可持续消除地区间“数字鸿沟”的财力保障。实际上，在普遍服务成本中，网络建设的前期成本是其中一部分，更重要的是后续网络的维护和客户服务成本，在北美、欧洲和很多发展中国家，电信普遍服务基金主要作为公共开支和政策补贴，除了推动了信息通信技术在边远地区和低收入人群中的普及，更积极的作用在于保障了信息通信技术的持续应用。第三是普遍服务承受主体要多元化。目前中国电信普遍服务义务主要由主导固话运营商承担，但随着市场竞争和通信技术的发展，普遍服务责任主体可以是中国电信、中国网通等固话运营商，也可以是移动运营商，如中国联通、ChinaMobile，甚至可以扩展到中国铁通、中国卫通，承接方式也应该进行各种形式的探索和尝试，如采用指定、招标或者承包方式，技术也允许灵活多样，包括固定电话接入、无线接入、卫星接入，或者其他接入方式。第四，要对各种普遍服务探索方式进行评估，找出符合中国国情的普遍服务方式，在时机成熟时进行必要的规范和内容确立，避免普遍服务的短期行为。

2.积极采用新通信技术，推动“村通工程”。作为逐步实现电信普遍服务目标的重要举措，当前的“村村通”工程在消除中国地区间通信差别方面扮演着重要角色。从经济层面分析，中西地区通信发展水平落后的一个主要“症结”就是较低的本地电信消费水平难以弥补偏高的人均通信建设成本，这种投入与产出矛盾又使得本地电信企业在推行“村通工程”时没有效益，缺少积极性，可喜的是不断涌现的新通信技术将会大幅度降低通信建设和维护成本，长期以来困扰“村通工程”的经济难题有望得到缓解。一是廉价的无线接入技术和传输技术使通信广域覆盖成为可能，例如卫星广播通信已经在西藏、新疆得到一定应用，2005年大唐信威公司的SCDMA-400M系统也在陕西、河北一些农村地区进行建设运营，颇有争议的CDMA-450系统也有相当的发展潜力；二是技术革新和规模生产使功能适用，使得价格低廉的通信终端开始向边远农村和中低端用户市场渗透。在此背景下，政府应适时出台相关扶持政策，加大鼓励力度，一方面放宽通信企业在实现“村通工程”过程中采用新通信技术的限制，另一方面激励电信制造企业、运营企业研发、采用新通信技术和设施，推动“村通工程”向纵深发展。

3.适当扩大中西部地区通信建设投资。近几年来，每年2000多亿元的通信投资一直围绕经济效益为中心来组织实施，东部经济效益好，获得的通信投资也较多，与东部相比，2004年西部地区所获投资是东部地区的42%，中部是东部地区的48.37% 。如果继续遵循这一设资策略，东、中、西部向通信发展水平差异就会拉大，政府有必要对这一策略做适当调整，安排部分资金扩大对中、西部地区的通信建设投资，如安排中、西部地区普遍服务、网络覆盖、网络改造优化、业务开发和服务等项目的投资。这样即为缩小中、西部地区通信差异距提供资金支持，又可调动通信企业在建设中西部“村通工程”的积极性。

4.有意识地引导电信企业开发中西部地区增量用户市场。中国几大电信运营商都是规模发展型企业，中国电信，中国联通用户数都超过1亿户，而ChinaMobile用户则超过2亿户，当东部地区电话用户发展接近饱和后，电信企业就会向规模效益型和精确化管理方向转型，此时，政府应该有意识地引导电信企业积极主动地开发中西部存量用户市场，以提高该地区的电话普及率。为达到上述目的，一是国家要出台鼓励政策，促成本地电信运营商与当地政府的合作，在“村通工程”上，可以考虑作为“扶贫工程”的部分内容，各级政府部门在工程建设、劳务、财税上给予运营商以一定优惠待遇，调动电信企业进行网络建设和运营的积极性；二是扩充并丰富融资渠道，除了企业投资，银行信贷等渠道，允许本地“村通工程”探索集资、融资租贷、股份、外包等方式进行建设，充分调动社会各方面的积极性，丰富资金来源；三是适当增加国有电信企业社会责任考评指标。

扩大中西部地区电话普及率的任务既是经济建设任务，更是社会政治任务、国有电信企业除了承担国有资产保值增值责任，也应担负起创建公平信息通信社会的义务，国家在考评电信企业业绩时，是否可以考虑适当增加一些非经济考核指标，如“村通工程”实现率、农村通信投资、农村通信接通率等，同时出台相应的配套政策和财税、金融等激励手段，帮助电信企业积极地开发中西部地区的增量用户市场，尽量减少东、中、西部地区的通信差距。