编者按：借鉴国外的立法经验，汲取国外立法的精华，是中国电信法律制度和体系完善的一条重要途径。尤其是学习、借鉴国外在融合条件下的立法经验，更具有现实和长远意义。近年来，在中国紧锣密鼓地起草电信法时，美、德、英、日、韩等国也对本国电信法进行了修订，这些国家电信立法规则变化的新动向，从某种程度上反映了世界电信立法中一些共同的规律，反映了电信立法的趋势和方向。推动中国电信立法，一方面要立足国情，总结和推广本国电信法律制度中的经验及做法，另一方面要吸取国外立法的精髓，消化吸收，为我所用，完善立法,为适应融合新形势下的电信业发展打下坚实的理论和立法基础。

趋势之 1

电信立法适应融合新技术、新业务发展

21世纪信息通信新技术的飞跃发展给电信市场带来前所未有的冲击，各国电信法立法纷纷对此作出反应，虽然立法内容不尽相同，但都呈现出一定的趋势。其中最明显的特征之一是，由于电信技术的不断发展，IPTV等融合性业务的出现，电信法立法开始以更广阔的视野审视网络融合。

欧盟作为世界电信市场最为发达的地区之一，率先对此作出了反应，于2001年颁布了新的“管制框架”，其中“电信服务和网络”一词被“信息通信”所取代。随后2003年，欧盟搭建了覆盖“电子通信与服务”的管制框架，框架中规定消除广播网络提供通信服务(例如互联网接入、电话服务)以及电信运营商提供视听节目的政策壁垒，并促使欧盟跨越电信与广播各自独立的管制体系，建立融合性的监管机构。

按照该框架的要求，为了适应三网融合的趋势，英国于2003年颁布了新的《英国通信法》。该法一个重要内容就是成立英国通信办公室(The Office of Communications，OF-COM)这个融合的通信管制机构。OFCOM由原先的五家管制机构(电信管制局OFTEL、独立电视委员会ITC、广播标准委员会BSC、无线管制局RA和无线通信局RCA)整合而成，统一对电信、广播、电视、无线电业务进行监管。依据2003年《英国通信法》，OF-COM的特定责任包括六个方面：(a)确保电磁频谱能得到优化利用；(b)确保丰富的电子通信业务包括高速数据业务，能够覆盖英国全国；(c)确保能够提供高质量、大范围的丰富的电视和无线电业务；(d)维持大多数广播业务的正常服务；(e)对用户进行充分的保护，避免其受到攻击性或者伤害性物质的影响；(f)对用户进行充分的保护，避免其受到不公正待遇或者隐私受到侵害。OFCOM的成立，大大减少了管制机构之间的协商和协调工作，提高了工作效率，加快了问题处理的速度，缩短了解决纠纷的时间，尤其是加快了有关融合方面的政策性问题的处理速度。

当然由于种种原因，并不是所有的国家能够像欧盟一样及时顺应技术的发展趋势。在韩国，与其宽带普及率居世界前列不相称的是IPTV业务发展较为缓慢，这主要是由于韩国按照现有法律规定，采用垂直式的管制框架、广播和电信管制机构分而治之。这种体制造成业务提供者获得管制许可的程序复杂而繁琐，同时IPTV的出现为电信和广电两个利益团体带来了潜在的利益冲突，两个监管部门为了争夺监管权长期发生争执。在这种管制形态和竞争态势下，对IPTV的管制政策制约了IPTV的发展。

从根本上来说，一国电信市场发展阶段决定了该国电信立法的基调，但市场发展阶段并不是唯一的因素，如上述欧盟与韩国所出现的截然不同的情况，究其背后，则还有体制及利益团体斗争等复杂因素。但无论怎样，我们认为，这些因素只是决定进程快慢的次要因素，电信立法终究要顺应市场发展规律与技术演进规律，并将最大程度促进后者的发展与进步。

趋势之 2

注重互联网监管与发展

随着互联网日益普及，各国都将互联网管制摆在越来越重要的位置，韩国作为宽带普及率最高的国家之一当然也不例外。为解决垃圾邮件泛滥问题，韩国政府出台了一系列法律法规。2001年，韩国制定出台了《信息与通信的传播、通信网络的应用以及信息保护法》，对电子邮件服务行为和使用行为进行了规范。该法规定，任何人都不允许出于商业目的向用户发送广告邮件，否则必须在邮件中注明内容、发送邮件者的姓名和联系方式等。2002年12月18日，韩国国会在对上述立法进行修正的基础上，发布了《促进信息通信网络利用及信息保护等修正法》，并于2003年1月19日起生效。《修正法》在2001年立法基础上，对一些制作和发送垃圾邮件的行为作了补充规定，并进一步加大了对垃圾邮件的处罚力度。例如，该法规定：未经请求商业性电子邮件的发送者应当公开收件人电子邮件的收集渠道，禁止通过电子邮件向未成年人发送成人广告；同时将对违法者的处罚金额做大幅度的提升。

欧盟已经形成了一个包括互联网领域在内的统一的电子通信法律框架，欧盟委员会除解决互联网发展带来的一些问题外，还大力促进互联网产业的发展。例如在对互联网内容监管方面，欧盟委员会于2005年12月提出对《电视无国界指令》(Television without frontiers directive,TVWF指令)进行修改的建议草案，改名为《视听媒体业务指令》(Audiovisual Media Service Directive)。通过修改指令，使新的指令可以覆盖所有的媒体内容领域，包括电信、广播、互联网的内容。新指令将视听业务分为“线型业务”和“非线型业务”。线型业务是指向传统电视、互联网、手机等终端定时按照节目单传送的业务(pushservice)。非线型业务是指按照用户的订制需求传送的内容，例如定制的电影或者新闻业务(pullservice)。目前的电视广播规则应当符合融合需求，以更为灵活的方式适用于线型业务。而对于非线型业务，则应适用于基于未成年人保护、反对种族主义等基本管制规则。新指令增加了第3条款：成员国应当在其管辖范围之内，对视听媒体服务采取措施，以防止其对未成年造成身心伤害。对于这种措施的性质，委员会做了进一步的规定：措施并非一种禁止令，而应当采取保护性的手段(例如过滤器)，以防止未成年人获得有害内容。

欧盟委员会认为，互联网上的在线内容已经形成了一个重要的市场，并且其繁荣程度将关系到ICT技术的发展与宽带应用，其自身也孕育着丰富的市场潜力。欧盟委员会有义务促进在欧盟范围内形成互联网在线内容统一的富有竞争性的市场。2006年欧盟出台了《关于促进在线电影发展的欧盟宪章》，旨在促进在欧盟范围内形成互联网在线内容统一的富有竞争性的市场。该宪章体现了电影产业、互联网服务提供商以及电信运营商在互联网在线电影市场中达成共识。宪章包含了四个要素：提供更多的有吸引力的在线电影；易于操作的界面友好的在线服务；充分有效的版权保护；在打击非正版方面，成员国密切合作。促进在线电影应用，将为宽带在欧洲的应用提供更为强大的催化剂。欧盟的下一步计划是：在电影领域的宽带应用逐渐实现突破后，欧盟将把关注的重点放在整个互联网在线内容市场的发展上。

趋势之 3

增强监管主体监管能力

纵观各国电信法，目前各国较少有专门立法对IPTV等新兴业务及互联网监管进行规定，或者对某些新兴业务从一开始就不专门立法监管，只是当其发展到一定程度时才立法监管，如VoIP。这种立法状况与发达国家所推崇的“技术中立”以及对新技术新业务放松管制的立法宗旨相一致，这种立法取向对电信监管机构的监管能力提出了更高的要求。这些监管能力要素主要包括：监管机构的独立性和权威性、监管机构人员的配置、监管机构监管经费等等。为促进这些要素的完善，各国纷纷采用立法的形式，对如何保障这些要素作出了明确的规定。从各国的立法情况来看，主要有两个特点：一是监管主体权威性增强，二是监管经费市场化、有保障化。

监管主体权威性增强。为了保证电信监管公平、公正、透明、有效进行，增强电信监管机构的权威性，很多国家用立法的形式对监管机构的权力、职责进行了明确规定，并授予监管机构一定的准司法权，进一步强化监管机构的监管职责，甚至有的国家还出台了专门的监管机构法，如法国1996年《电信管制法》。另外，韩国2002年《电信基本法》设专章(第五章，第37~44条)，对韩国电信监管机构信息通信部(MIC)下设的韩国通信委员会(KCC)的设立、人员组成、职责、争议处理等进行了规定。该法进一步扩大了KCC的组织规模，加强了其作为监管机构对电信市场的管制职能。同时依据授权，KCC还建立了一个以常任委员和秘书处为框架的司法基础，通过对不公平竞争的研究以及对纠纷进行仲裁增强了它的司法权威性。另外，KCC的准司法权还表现在，在互联互通协议中，KCC对互联互通协议过程中发生的纠纷享有纠纷裁定权。

监管经费市场化、有保障化。为了加强监管机构的独立性，保证监管效率，很多国家采用立法的形式保障独立监管机构的经费来源，如欧盟各国几乎都在其电信法中规定了监管经费的来源，多数来源于被监管的对象——各大电信运营商，如按照美国《1993综合性预算协调法案》(The Omnibus Budget Reconciliation Act of 1993)规定，FCC每年可以收取并保留监管费，用以弥补FCC在政策执行、政策法规制定、用户信息服务和国际事务方面的日常支出。收费对象是持有业务经营牌照的运营商。此外，德国在2004年《通信法》第142~144款中规定，德国管制机构FNA可以向运营商征收的费用包括：频谱使用费、码号资源使用费以及管理费。这些费用实际上成了监管经费的主要来源。这表明在很多国家，监管机构经费的来源逐渐从以政府拨款为主转变为以市场收费为主。监管经费的市场化一方面减轻了政府财政负担，另一方面也有利于发挥被监管机构对监管机构的监督作用，形成监管者与被监管者之间的良性互动关系，促进监管效力的最大化。

趋势之 4

电信监管目标趋向相同

随着电信市场全球化的特征日益明显，各国电信法对电信管制的目标表述不尽相同，但是总的来说不外乎：促进竞争；保护公共利益和消费者利益；促进电信资源有效利用；确保电信产业的健康发展。此外，保障电信网络和信息安全也是部分国家电信监管的目标之一，但它一般不作为电信管制的基本目标，而是作为促进电信产业发展的分目标。

尤其值得一提的是，近年来随着电信业打破垄断和电信产业的飞速发展，电信监管的目标已经从以市场监管为主，兼顾产业发展和消费者利益，转向为将以人为本、维护消费者的利益作为电信监管的首要和中心目标。英国的管制者的目标就是以消费者利益为基础，而没有提到国家利益和ICT行业的发展目标。

此外，由于各国经济发展及电信发展程度不同，监管目标侧重点也不尽相同。如韩国与欧盟的监管目标就有细微的差别：韩国电信监管机构MIC目标注重于加速国家信息化、推动IT产业发展、放松管制、加大市场自由化；而欧盟各国电子通信的立法宗旨更侧重于鼓励竞争，从而让消费者享受到更低廉、更多样、更优质的电信服务。

趋势之 5

降低市场准入门槛

为了促进市场竞争，各国纷纷立法规定降低市场准入门槛，但各国的市场准入情况依本国的经济水平和电信发展水平不同而不同，总的来说经济水平、电信发展水平越高的国家市场开放程度越高。例如，欧盟市场准入门槛较韩国低。

欧盟《关于电子通信网和业务市场上的竞争指令》(2002/77/EC)废除了成员国关于建设、提供电子通信网络，提供公共电子通信服务必须获得专有许可的制度，要求在2003年7月24日之前，成员国必须将许可制度替换为一般授权制度，并采取有效措施以保证所有的运营商有权提供服务或者使用网络。在市场开放政策下，政府不会设定发牌数目的上限和申领牌照的时限。欧盟指令的影响很快在欧盟成员国电信市场上得到了体现。从2003年开始，由于受欧盟指令和电信法律的刺激和鼓励，法国运营商(包括固定、移动、MVNO、无线本地环路等运营商)数量的增加连续攀升。2003~2005年，每年分别新增27家、65家和117家，三年共新增运营商209家，这种情况以前不曾有过。过了2005年，新进入者数量有所减少，2006年上半年只有1家提出申请，说明法国电信市场几乎饱和，市场已经能够对进入者数量进行调节。

韩国在2002年对《电信事业法》做了修订。修订后的《电信事业法》降低了市场准入门槛，但在一定范围内仍对电信业务保留了许可制。依据《电信事业法》，韩国电信事业分为基本通信事业、特定通信事业和增值通信事业三种。对于基本通信事业，即需要设置通信线路设备的通信事业实行许可制；对其他两种事业，即利用在信息通信部指定的区域内设置的通信设备提供通信服务，或利用基本通信事业许可的主体的通信线路设备提供通信服务，分别实行登记和通知制度。

趋势之 6

融合立法同中存异立足国情灵活多样

以欧盟为例，欧盟各国在建立融合性的监管机构过程中，并不千篇一律，而是根据国情灵活采取不同的监管主体形式，其中包括两种形式：一种是成立同时监管电信业、广电业的融合性监管机构，典型代表国家是英国；另一种形式是电信、广电监管机构互相独立，二者分工明确，相互协调，典型国家是法国。法国电信监管机构ARCEP与广播电视监管机构“最高视听委员会”(CSA：Conseil superieur audivisuel，其统一管理包括公营、私营，全国和地方电视节目市场)分别为两个独立的监管机构。二者的关系是：ARCEP对广播电视行业不享有监管职能，但当电子通信运营商之间对网络运营产生分歧时，ARCEP有权进行调解监管；同时，ARCEP在(网络)容量和管道(频道)方面配合广电监管机构CSA参与监管。虽然没有像英国一样成立融合性的监管机构，但法国的三网融合同样进展得很顺利，法国电信业和广电业已经在宽带接入上打开通道，如法国电信公司的本地网络已经借助ADSL传送电视。到2005年6月底，法国IPTV用户数接近27万，是欧洲IPTV用户最多的国家。法国在没有成立融合性的监管机构的情况下却同样能取得IPTV业务的成功，可能与历史上法国电信部门与广电部门的关系并不完全割裂，两者存在交叉参与有关。可见，实现融合的监管主体形式有多种，只要是适合国情的都是好的。

趋势之 7

加强对频率资源等有限资源的监管

鉴于电信资源的有限性，各国立法中普遍加强对频率、码号等有限资源的监管。在欧盟，随着移动业务的快速发展，对无线电频段需求的急剧增加，为了实现在欧盟范围内能够协调使用无线电频段，同时也为了使欧盟在关于频段使用的国际谈判中获得更大利益，欧盟专门出台了规范无线电以及无线通信频率的无线电频段决定(NO.676/2002/EC)，该决定是欧盟电信法律体系的重要组成部分。

为了有效配置频率、码号等有限资源，各国对有线资源的管制普遍采用许可制。2003年7月25日瑞典《电子通信法》规定：在瑞典境内或在瑞典籍的轮船、航空器上使用无线电信号发射机必须获得许可，并且使用无线电频率用于广播业务还需事前按照其它法律规定获得相应的许可证，凭该许可，才能申请获得相应的频率使用许可。

在码号资源方面，瑞典规定：政府或政府指定的监管机构为电子通信业制定国家码号规划，发布使用计划和用途的管理规定，这个规划必须保障所有的电子通信网络和服务以平等的方式获得。使用列入国家码号规划的号码必须获得许可证，许可证的发放适用公开申请程序。另外，瑞典还对获得许可的条件明确进行规定，以确保资源分配的顺利进行。在这些条件中包括：许可证的发放不会对竞争造成不利影响。国家在对有限资源进行分配时，必须考虑给竞争带来的影响。

与许可证制度相配套的是有偿使用制，如英国平均每年收取约2.8亿英镑的频率占用费。高昂的代价使运营商不得不经济合理地使用有限资源，这在一定程度上达到了管制的目的。

趋势之 8

特殊消费者的权益保护成为立法关注点

近几年，各国电信法都把对消费者利益的保护作为重要内容，其中除专门关于消费者保护的条款外，普遍服务等制度也与保护消费者利益紧密相关。电信法作为行业立法，它的一个重要目的就是界定政府、企业和消费者之间的权利、义务关系。电信行业作为技术密集型行业，它的一个显著特征就是在电信企业和普通消费者之间构筑了难以逾越的信息壁垒，加之它在一些领域具有显著的自然垄断特性，因此消费者很难与电信服务提供者进行平等对话，此时通过法律的强制性规定对电信业务经营者的服务行为进行规范，平衡二者之间的权利、义务关系就成为电信立法的根本目标之一。从美国对1996年电信法贯彻实施中推出的一些重要举措，到日本、德国新电信法的有关规定，无不显示出在整体放松管制的同时加强电信运营商职责、保护消费者利益的趋势。例如日本在2003年《电信事业法》的修订过程中，要求电信业务经营者终止电信业务时，应尽事前让消费者知情的义务；面向普通消费者开展业务，应尽提供该业务所需条件概要说明的义务，同时还应尽迅速、妥善处理消费者投诉和咨询等义务。

除对普通消费者权益加大保护力度外，欧盟各国新近的电信立法还将消费者权益保护的视角投向特殊利益人群，主要包括儿童、聋哑人。欧盟在1989年通过的《电视无国界指令》(89/552/EEC)中对于儿童和未成年人的保护领域，建立了一些最低标准，明确禁止播出包含色情或极端暴力的节目，除非节目在通常由成人观看的时间播出。此后，欧盟多次修改该指令，总的方向之一是进一步强调对未成年人的保护。其中2001年的修订案特别指出，成员国必须保证那些可能对未成年人成长不利而且通过非编码形式播出的节目，要提前用声音提示或者有明显的视觉标志。对于聋哑人的保护，可以从瑞典的立法动态看出。为了进一步扩大聋哑人士使用通信工具的范围，目前瑞典电信监管机构正在进行对于聋哑人和不懂手语的正常人之间通过可视电话进行交流的研究。

趋势之 9

更加注重动态的监管方式

电信行业与其他行业的最大不同在于电信技术和电信业务的日新月异，这个特点给电信立法带来了一定的挑战。针对此，各国普遍采取开放、动态的立法方式。欧盟每年都对其主要管制工具(法律文件)进行重新审查，审查特别针对那些阻碍新技术、新业务发展的法律规定。以电信市场的竞争性监管为例，欧盟在2003年制定了《相关市场推荐》，在其中定义了可能存在非有效竞争的18个市场(包括7个零售市场和11个批发市场)，这些市场将成为竞争管制的适用对象。但是，欧盟对于电子通信市场的管理，其宗旨是实现有效竞争，其适用范围具有动态性，不同阶段有不同的范围，但总的趋势是在不断缩小的。如果该市场已经实现了有效竞争，则不再需要具有针对性的特殊管制，而是由一般性的竞争管制机构运用一般性的管制原则来管理。目前欧盟已准备将18个市场缩小为11个。此外，韩国在其《电信基本法》中第6条也明确规定，政府应该每年向国民大会提交一份年度报告，内容是关于通信政策及通信发展趋势的。

趋势之 10

更加注重社会性管制

从社会发展看，随着信息社会的发展，信息通信行业向社会各个层面、各个阶层不断渗透。按照经济基础决定上层建筑的基本理论，电信法也必将由电信时代的经济性法律向信息通信时代的经济、社会性法律过渡，对于信息服务业所涉及到的环保、青少年保护、知识产权、民族文化以及社会少数群体的保护、残障人士信息通信权利的保全等社会问题给予一定的关注。纵观各国的电信监管法律体系，我们不难发现，电信监管法律体系是一个随着电信技术的发展、电信市场的进步、电信业务的多元化而逐步向内涵和外延两个方向拓展的一个动态的法律体系。一方面，网络的融合将不断扩展电信监管的对象、范围，不断提升电信监管的复杂程度和技术难度。另一方面，随着信息化社会的逐步推进和互联网技术、业务的不断发展，电信增值业务的触角伸向人类社会生活的各个方面，电信业务日益成为人们生活、工作当中的基本需要，与社会各方面的结合越来越紧密。因此其影响范围日益超出单纯提供通信平台和通道的传统电信业务的影响范围，世界各国都在修订电信法的同时，加入相应的管制规定，如德国2004年电信法就将管制范围明确扩大到对于互联网的社会性管制领域，规定对信息内容管理和网络管理的职责划分明确，电信管制机构不直接承担内容管理职责，但辅助配合国家网络信息安全机构、社会经济安全管理的工作，所有互联网网站，无论经营性或者非经营性，均不需要到电信管制机构备案。各信息服务网站需要对本网站的内容负责，主要依靠行业自律，但如果内容遭到用户投诉，或者违反法律则适用网络信息安全法律法规以及相应的刑事法律、民商事法律进行违规处罚。

(作者单位：信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所)

(马凝芳 毛飞琴 王融 人民邮电报)