安居才能乐业。百姓安全感既是考验社会和谐的指标之一，又是公安的荣誉感。多年来，公安系统全体干警以“金盾工程”的形式稳步实施着科技强警战略，为国家安定和百姓安康铸造坚固的盾牌。

——公安部信息中心主任、金盾工程办公室副主任谢毅平与中国信息化杂志的对话

王逍君 底洁

“金盾工程”是公安系统有史以来规模最大、涉及范围最广、投资最多的公安科技项目，在打击犯罪、保护国家和人民生命财产安全的同时还要承担户籍管理、交通管理、出入境管理、边防管理、消防管理等行政管理职能。公安机关的信息化与现代化是完成党和人民交给其各项任务的保证。其在信息化建设方面进行的务实探索，加快了领域现代化进程，推进了和谐社会的构建。作为公安工作重要支撑的公安机关信息化建设，也就是“金盾工程”当前进展如何，下一步重心又在哪里？1月15日，记者约请公安部信息中心主任、金盾工程办公室副主任谢毅平就此进行了对话。

条块结合 以块为主

《中国信息化》：谢主任，作为国家“十二金”之一的“金盾工程”是在什么样的背景下提出来的？

谢毅平：“金盾工程”在17号文印发之前就已经开始了，立项的基本过程是这样的，1998年底，公安部党委认为，面对即将进入新的世纪，公安机关面临着许多新的挑战，加强公安工作的一个重要举措就是要实施科技强警战略，公安科技强警战略的龙头项目就是实施“金盾工程”，推进公安工作信息化。

实际上，公安信息通信系统建设二十多年前就已经开始起步了，我们是国内最早建设行业专网的政府部门。但是以工程的方式推进信息化，这是首次，也就是按照国家大型基建项目的审批程序，在国家整体立项，由中央和地方分级投资开展“金盾工程”建设。

1999年4月，“金盾工程”进入项目审批阶段，项目建议书于2001年8月获得批准。随后，公安部和各地公安厅局分别开展了可行性研究报告编制。2002年10月，经国务院同意，国家发展和改革委批准了“金盾工程”可行性研究报告，之后又开展了初步设计和资金概算，2003年8月得到批准，完成了所有立项程序。

中国公安机关的管理体制是条块结合，以块为主，公安经费由各级政府财政保障，所以“金盾工程”建设投资由中央和地方分级负责。

在此期间，2002年7月，国家正式印发了电子政务指导意见，把“金盾工程”列入了十二金工程，由公安部负责组织实施。所以说，上世纪末“金盾工程”的前期准备工作就已经开始了。工程的正式全面启动，以批复的时间为起点，以2003年9月2日召开的“全国金盾工程建设工作会议”为标志，“金盾工程”开始全面实施。工程历时三年，2005年底基本完成了工程的主体建设，2006年进行了项目收尾、评估，11月通过了国家验收。

《中国信息化》：您刚才说到公安机关的管理体制是条块结合，以块为主，地方开展“金盾工程”建设所需资金是它们自筹的吗？对于比较偏远落后的地区，它们的资金如何保障？

谢毅平：按照公安机关的经费保障机制，“金盾工程”的建设资金投入由中央和地方分级投入。对于西部经济欠发达地区，由中央财政给予专项补助，主要还是靠地方。“金盾工程”是一个整体，国家统一立项，地方按照“金盾工程”建设任务编制可研报告、落实资金。中共中央《关于进一步加强和改进公安工作的决定》中明确指出：金盾工程是公安机关实施科技强警战略的重要载体，公安信息化是国民经济和社会信息化的重要组成部分，金盾工程是国家重点信息化项目。全国公安机关以需求为导向，以应用为核心，加快推进公安工作信息化，促进和带动公安工作的正规化和现代化。公安信息化关系到公安事业发展全局，关系到公安工作和公安队伍建设的水平，得到了各级党委、政府的高度重视，在资金方面给予了充分保障。

《中国信息化》：“金盾工程”建设下步有何打算？

谢毅平：公安部实施“金盾工程”建设的总体计划是分两步走，第一步是完成信息化基础设施建设，开发推广基本的应用系统，搭建起公安信息化的框架体系，这一步的目标已经实现。当前正在计划开展二期工程建设，预计2008年初完成，目标是基本实现公安工作信息化。在2008年北京奥运会的安全保卫和2010年上海世博会安全保卫中，充分体现公安信息化的成果。实际上，边建设、边应用，始终是“金盾工程”建设的重要工作方针，现在公安信息化应用已经全面展开，并且在各项警务工作中已经发挥出了明显成效。

《中国信息化》：我们有没有定期的对各地金盾工程进展情况进行考核？

谢毅平：每个月都有“金盾工程”项目建设的通报和检查。检查的方式有几种：有的项目直接组织验收；有的项目要求各地定期报告进度，包括其数据采集的数量、系统应用推广的范围、数据入库的质量等。这也是我们组织工程实施的的一个做法，除了及时的组织交流，取长补短、相互学习以外，像这种日常的管理我们是始终坚持的。

五个方面铸金盾

《中国信息化》：作为国家“十二金”之一的“金盾工程”建设主要包括几个方面的内容？这几个方面内容的当前进展如何？

谢毅平：“金盾工程”的主要建设成果可以归纳为五个方面。

第一是网络建设。网络是信息化应用的基础，必须为各类公安信息化应用提供一个高效可靠的传输交换平台。我们组织开展了公安信息通信三级主干网建设和基层所队接入网建设。目前，主干网建设已经全面完成，基层所队的接入主干网的覆盖率达到90%以上。

第二是应用系统建设。这是信息化推进的核心，目前我们主要开展了最基础、最常用的应用系统建设，涉及打击犯罪、维护稳定、社会管理、服务群众、队伍建设等各个公安工作领域。这些重点应用系统的建设，全国各地市已如期完成，信息应用的领域已经覆盖了主要的公安业务。从公安机关的职能上看，总的任务是打击犯罪、保护国家和人民生命财产安全。公安机关在维护国家安全、维护社会稳定、打击刑事犯罪、维护社会治安的同时，还承担了大量行政管理职能，包括户籍管理、交通管理、出入境管理、边防管理、消防管理等，这些既是管理也是服务。还有公共信息网络安全的监察，维护公共信息网络的安全，以及队伍建设等内部管理系统。目前的信息化应用已经涵盖了这些主要的公安工作业务领域。

在此基础上，我们还建立了八大公安信息资源库，以人口信息为龙头，包括出入境信息、违法犯罪人员的信息、在逃人员的信息等。目前八大公安信息资源库已经在公安部信息中心建成并投入运行，都是海量数据库。比如说全国人口基本信息数据库数据存储总量达到12.6亿，机动车驾驶员数据库达到将近3个亿，累计出入境人员数据库原始记录达到20个亿，而且这些信息资源库初步实现了跨部门、跨警种、跨区域的信息资源共享，实现了信息资源的综合开发利用。

第三是公安信息化安全保障体系建设。在网络和应用系统建设同时，我们还开展了信息化安全保障体系的建设。除了防病毒、防火墙、入侵监测等基本的安全基础设施以外，我们重点建立了以PKI和PMI技术为基础的、独具特色的公安身份认证和访问控制系统，在扩大信息共享范围的同时确保信息安全，应用水平和系统规模在全国处于领先地位。

第四是标准规范体系建设。为了给工程建设提供管理和技术上的依据，同时也为了实现信息共享，我们建立了公安信息化标准规范体系，发布了500多个行业标准，全国遵循统一的数据标准和业务标准，基本满足了公安信息化工程建设的需要。

第五是运行管理体系建设。为了把“金盾工程”的建设成果运行好、管理好、使用好，我们加强了运维系统、运行管理体系的建设，包括组建部省市三级信息中心，建立这样一支专职的公安信息网络和信息系统运行管理维护的队伍，确保网络不中断、系统不瘫痪、数据不丢失，同时为全警提供技术支持和服务保障。三级信息中心组建以后，也加大了各类设备资源和信息资源的整合，开展了综合应用，向基层民警提供一系列便捷、高效的应用工具，比如说综合查询系统、搜索引擎系统、请求服务系统等高效、便捷的工具。

《中国信息化》：能否具体介绍正在推进的“金盾工程”，在公安机关工作中，已经发挥了哪些作用？

谢毅平：我们在工程建设中坚持了“边建设、边应用”的工作方针，在信息化建设取得丰硕成果的同时，在应用上也体现出了显著成效。例如在打击犯罪方面，现在全国公安机关利用信息破案已经达到破案总数的20%以上，高的地方甚至超过了60%。目前全国公安机关每天抓获的网上逃犯都在700～800人之间。很多公安机关都实行了网上追逃、网上办案、网上监督、网上考核。

同时，在行政管理方面，像刚才提到的户籍管理、出入境管理、交通管理等为群众服务的领域都明显提高了工作效率和服务质量。比如说过去进口汽车上牌照大概需要三个月时间核查，现在当场就可以完结。另外像户籍办理，很多城市都实现了一站式办理、网上迁移。去年全国出入境超过3亿人次，各种证件发放超过两千万，完全都是由计算机进行管理的。既严密了管理，又提高了服务水平和服务质量。信息化应用还破解了公安工作中的一些难题，比如说立案不实问题、队伍考核问题、建立激励机制的问题等。信息化应用可以使民警的工作在网上一目了然，根据系统内部设置的一些分值，可以在网上直接进行考核，提高了透明度。另外公安机关利用信息系统进行案件的办理，不管是刑事案件还是治安案件，把信息系统作为执法监督的手段，执法的规范化程度有很大提高。由于大量信息进入数据库以后，对于领导指挥决策的作用也非常明显，各种案、事件，够立案标准的就列入刑事案件或者治安案件查处，不够立案的就作为反映社会治安动态变化的警情，有利于各地组织治安防范，警力跟着警情走，警察出现在案件高发的时段和区位，增强了人民群众的安全感。总之，公安信息化在各项公安工作中成效是显著的，不但大大提高了工作效率和工作水平，同时对降低警务成本、减轻民警的工作负荷都发挥了明显作用。

《中国信息化》：下一阶段，有什么具体部署？

谢毅平：下一步将在现有基础上开展二期工程的建设，主要是以深化应用为主线，进一步加大信息资源整合的力度，进一步提高信息共享的程度，全面提升公安工作的水平，使公安机关的执法能力与构建社会主义和谐社会的要求相适应。从建设内容上来说，主要是对现有成果进行完善、扩展和增强。包括网络、安全、信息中心等基础设施的进一步完善和增强，对一些已建的共享性强、应用面广的系统进行进一步扩展，还将根据当前急需，比如说奥运会安全保卫、禁毒等，研发一些新的系统。总的来说，要进一步推动应用的普及和深化，促进形成全警的信息采集、信息共享的应用格局。

金盾工程也需要不断完善

《中国信息化》：“金盾工程”本身是不是也面临一个不断完善的问题？

谢毅平：公安信息化与其它领域的信息化推进是一样的，都将遵循信息化的客观规律。信息化是一个进程，公安信息化就是要构建通畅的公安信息网络，开发利用信息资源，在维护稳定、打击犯罪、行政管理、服务社会、队伍建设等各个公安工作领域中广泛应用信息技术，实现公安信息资源综合开发利用。它实际上是一个不断发展、不断调整的进程，当然它就只能是一个不断完善的过程。

拿数据库的更新来说，一个应用系统的生命力主要体现在数据的质量上，数据的完整性、准确性和鲜活性是决定一个系统可用性的重要因素。坦率地说，现在仍然有一些信息系统的数据存在质量问题，原因有很多，有的是因为基础工作不规范，有的是因为信息传递的环节和层次太多造成数据的不鲜活或者不一致。

我们也想了很多办法去解决这个问题，一是充分强调数据质量的重要性，二是针对不同的业务系统，制定出台符合业务规定的数据维护更新的规定，比如说变动时限、准确性、完整性指标等质量要求，不符合质量要求的数据不准许入库，数据要退回重新核实。最根本的还是加强基础工作，加强基层民警数据采集、维护、更新中的责任心，同时把信息维护融入工作流程，这样就可以比较轻松、高标准的完成数据采集。

《中国信息化》：如果各地采用的系统、设备不一样的话，会不会在数据统一上造成麻烦？

谢毅平：我们主要是在标准上来统一，各地区、各警种按照统一的标准规范进行系统研发。有些系统是公安部统一开发推广的，有些以地方应用为主的系统由地方自行研发。重点系统、全国性的应用系统都是统一标准、统一开发。这实际上也是中央公安部对地方的支持。硬件设备通常是地方自己准备，所需经费也是由地方解决。

效益评估比一般经济领域更难

《中国信息化》：作为中国电子政务的“金盾工程”在实施过程中都遇到了哪些困难和风险？

谢毅平：金盾工程是公安系统有史以来规模最大、涉及范围最广、投资最多的公安科技项目，由于公安管理体制和运行机制上的特殊性，“金盾工程”建设有以下几个特点。

一是建设规模大。中国公安机关的业务种类多，工作领域宽，应用需求广泛；中国地域辽阔、人口众多，公安信息网络的覆盖面广、数据量巨大；工程实施几乎涉及公安机关所有部门，需要动员全国广大民警积极参与。这些因素决定了“金盾工程”建设的内容多、涉及面广。

二是复杂程度高。现实的公安工作正规化水平不高，民警的科技素质和技能不能完全适应信息时代的要求；信息化基础设施建设滞后，业务工作不够规范统一；信息应用既要求实现广泛共享，又要求确保安全保密。这些因素决定了“金盾工程”的整体设计难度大、复杂性高。

第三是实施难度大。在现行公安管理体制和公安经费保障机制下实施“金盾工程”建设，必须充分发挥中央和地方、各地区和各警种多方面的积极性；中西部地区与东部地区的差距较大，必须“因情施策”；时间紧、任务重，公安机关专业技术力量薄弱，工程实施难度较大。因此，“金盾工程”建设必须要有强有力的、严密的组织领导。

这些都是困难，又是风险。在不到三年的时间内完成这样大规模的系统工程建设，确实要付出极大努力，很多地方都采取了超常规的工作方式。“金盾工程”所取得的丰硕成果，不仅凝聚着广大民警的心血，当然还有各级领导的高度重视。

从实施过程看，我们采取了一些工作方法，包括经验交流，典型引路，工程部署，坚持统一领导、统一规划、统一标准 的“三统一”原则，成立了专门的组织协调的工程组织机构。对于一些难点项目，我们举全国之力进行攻坚。比如人口信息系统建设，在短时间内要把全国的人口数据从基层所队一直汇集到公安部信息中心建库，这确实不是一个容易的事情。总体上说，我们较好的规避了风险，没有走弯路。

《中国信息化》：人们都说“没有效益的工程不可能持续发展”。然而，对信息化的效益评估一直是个难题。能否谈谈，如何对“金盾工程”进行效益评估？

谢毅平：公安信息化的效益评估比一般经济领域的效益评估更难。经济领域的信息化效益一般可以用经济指标衡量，而公安工作属于社会领域，不像经济领域那样有量化的指标可以具体衡量。公安机关的工作是维护稳定、打击犯罪、服务群众，怎样去衡量信息化效果？首先，要遵循信息化建设的规律，遵循国家电子政务建设的通用指标。此外，对公安来说还应该有专门的指标来衡量才行。各个政府部门衡量信息化效益，主要是看信息化对本部门关键业务的支持程度。信息化效益评估有基础设施方面的考量，比如说网络覆盖面、通畅程度、信息采集的数量和完整性等。但公安信息化效益更看重什么？应该主要看信息化应用对于打击或者防范犯罪发挥了什么作用。从效益角度来说，除了从警务成本、民警工作负荷方面考量，还要考虑群众的安全感、对社会治安状况的反映，这些都属于社会效益而不是直接的经济效益，相对来说不好衡量。当然，是否能够减少案件的发生或者案件发生后是否能够及时侦破，也是衡量的一个方面。此外，我们还承担着许多社会管理职能，是否能为群众提供很便捷的服务，比如户籍办理、机动车驾驶员管理等，这要看管理的质量和管理成效，看信息化之后是否为百姓提供了更便捷的服务。

总的来说，公安系统信息化的效益评估相对难一些，但是我们也在不断总结，主要是看信息化应用的成效上，对公安机关的主要职能的信息化支撑上。

《中国信息化》：我们有没有制定相应的评估指标体系？

谢毅平：我们实际上已经在研发公安信息化的综合评估体系和相应的信息系统，今年就要开始实施，通过一定的信息采集，来衡量一个地区或者一个警种的信息化程度。今年开始组织数据采集，开始尝试性的进行评估。

项目招投标遵循市场化规律

《中国信息化》：关于金盾工程中的采购问题，想请教谢主任，由于公安工作本身的特殊性是否也决定了其采购的操作方法上也有所不同？

谢毅平：应该说，公安信息化建设项目的招投标在遵守国家的规定上没有什么特殊性。我们在建设金盾工程的过程中也是遵循国家政府采购法的有关规定，大部分项目都是实行公开招投标。涉密的项目，我们会根据相关规定，比如报经财政部批准，实行其他政府采购的形式。公开招投标是政府采购的最主要形式，还有一些比如说单一来源采购、竞争性谈判等形式。另外，涉密项目是不通过公开招投标的，但这一部分只占很小的比例。

我们没有像社保、电信、银行等领域那样对于竞标企业有个入围的门槛，一般都遵循市场化规律。我们认为，凡是要进入公安信息化领域的企业，应该对公安业务需求的了解有一定的深度，而且要有长期在这个市场上做的思想准备。那种打一枪换一个地方的公司肯定是不行的。

高技术应用是把双刃剑

《中国信息化》：是不是现在这种高科技带来的高科技犯罪比例也越来越高？

谢毅平：应该说现在高技术的犯罪增多了，高技术的应用是把双刃剑。它给人类带来好处同时也带来一些问题。比如说信息安全问题在安全领域比较突出。尤其是社会信息化程度越深，各行各业包括社会对信息系统的依赖性也就越大。一旦信息系统出现问题，不管是人为的还是自然灾害带来的，或者是人为误操作带来的损害，都会造成很大的影响。同样，它也可以被犯罪分子利用。犯罪分子既可以把它作为犯罪的对象，也可以把它作为犯罪的工具。应该说在现实社会中出现的犯罪手段在网络虚拟社会中同样会出现，像赌博、诈骗、经济犯罪、窃取银行资产等。

《中国信息化》：随着高科技的发展，会不会出现这样的情况：传统手段的犯罪率降低，利用高技术犯罪的比率上升？

谢毅平：不能这么说，犯罪是一个复杂的社会问题。凡是经济发展快速的地区，通常来说犯罪率相对要高。比较边远、经济落后的地区犯罪相对较少。侵财犯罪一直是中国犯罪最主要的形式。

小步快跑 应用为先

《中国信息化》：我注意到，您前边说过金盾工程是边建设边应用。这是不是直接避免了还没用就落后的那种系统建设？

谢毅平：边建设边应用是公安信息化的指导方针。信息化工程不能像其它基建工程那样，边建、边设计、边应用那是不行的。但信息化不能系统建成了再利用。信息化推进以后必然会使我们的工作机制产生变化，或者叫做流程重组、机制优化。我们要建立现代警务机制，而现代警务机制是要以信息化作为支撑的。是不是有效，是需要不断调整的，所以必须是边建边用。用效果拉动应用的发展，用成效尽快让基层民警尝到信息化的甜头，才会激励他们的积极性。如果长期的建设，一建建三四年，没有应用，没有效果，这是不可想象的。

《中国信息化》：中间过程如果有新的技术产生，会不会马上引进吸收？

谢毅平：技术上的问题都可以随时处理，不影响整个进程。因为技术尤其是信息技术的发展很快。公安信息化从来都是把技术的成熟、实用放在第一位，而不是把先进性放在第一位。我们要求的是稳定可靠。我们很多系统要求上线以后能够稳定的运行，并不追求先进的技术指标。

《中国信息化》：据我们了解的情况，许多地方用盖楼的方法和思路搞信息化建设，等到它信息系统建成以后也就过期了，不符合当时业务需求了。

谢毅平：那恐怕还是因为对信息化规律认识的不够清楚。信息化是一个进程，要长远进行考虑，要有长远的规划，这个目标不是一蹴而就的。但是信息化进程中一定要确定可行的阶段性目标。阶段性目标确定以后要一步到位，小步快跑。有句很著名的话用英语说可能更好理解：start simple，grow fast！信息系统是使用的越充分越好，而不是功能越复杂越好。对于基层民警来说使用越简单越好，用的越充分、使用率越高越好，并不是说功能越复杂越好。有些技术人员在系统研发时追求完美，把系统做的功能很全面，但很多功能用不上，浪费资源还耽误时间。我们把金盾工程定位为一个应用性极强的系统，而且我们非常注重它的应用效果。

(刊于中国信息化杂志1月20日《权威》专栏)