继2月份中国移动电话用户总数突破4亿大关之后，5月再传捷报——中国移动分组数据用户突破1亿户，达到10307.4万户。移动分组数据用户在移动电话用户中所占比重也上升到24.5%。中国手机用户数的快速增长，使手机SMS业务量也大幅增长。手机SMS在加强人际沟通的同时，由于不良SMS从中作祟，也出现了一些负面效应。为遏制不良SMS的蔓延，打击利用手机SMS进行违法犯罪活动，国家有关部门正采取一系列的监管措施进行预防，其中包括手机实名制。笔者认为——

“四看”手机实名制

推行手机实名制，需要政策决策者审时度势，把握时机，但从趋势来看，实行手机实名制是必然趋势。

一、从保障国家信息安全和维护社会稳定的角度看：目前，中国手机用户规模和手机SMS发送量均居世界前列，而且还有很大的发展空间，估计未来几年，手机用户平均每年将以5000万户的速度增长。移动通信已经成为电信业务中发展最快的业务。随着3G等移动通信新技术即将投入商用，手机在应用的广度和业务的多样性上将会有更大的、目前还难以预料的发展。手机在推动社会经济发展、给人们带来便利的同时，如果缺乏强有力的监管和与之相适应的监管制度和法律法规，手机业务，尤其是手机SMS业务会给国家安全、社会稳定和人心安定带来严重威胁，对人民群众的利益造成严重危害。近两年来，国内利用手机传播不良信息和利用手机进行刑事犯罪活动的案件频频发生，以上海为例，仅在去年11月、12月间，上海公安机关就受理了手机违法线索(案件)4万余件，今年初，上海的静安和闵行区相继发生案值高达110多万元的手机SMS诈骗案。去年一年中，上海市公安局共受理各类涉案通信工具52131部，其中涉及上海的有2798部。经甄别查证，虽对其中的1881部实施了“双停”(即对发送违法SMS的手机采取停止服务、对涉案账户进行冻结)，但由于涉案手机均非“实名制”，无法使这些利用手机进行违法犯罪活动的人得到应有的法律制裁。

二、从各国的监管情况看：早在2002年8月，韩国信息通信部就实施了一户一网、机号一体的手机号码入网登记制。韩国人买手机时必须出示身份证，然后由售货员将顾客的身份证号码、住址等信息输入电信运营商的中心数据库。韩国还专门采取了大型门户网站实名制的措施，并且规定，向青少年发送非正常信息是违法行为，将被追究刑事责任。针对手机广告SMS泛滥，韩国信息通信部还出台了一项严厉措施：广告商在发布手机SMS广告时，必须注明“广告”字样和发送者的单位、电话及手机号码，同时对于滥发垃圾SMS者，个人可处以最高8500美元的罚款。

泰国是实施手机实名制的典型国家。从2005年5月1日起，泰国政府推出了一项针对手机预付卡的管理措施，要求购买预付费SIM卡的用户提供身份证或护照，这一措施是泰国政府为保护国家安全所做的努力之一。管理措施要求，现有的2150万预付费用户和在泰国的外国移动电话用户必须在6个月内(从2005年5月1日到2005年11月1日)将其身份证号码或护照号码提交给各自的电话运营商，并要求移动运营商的客服中心与每个用户进行联系。政府警告说，如果用户没有在SIM卡登记的最后期限内进行登记将对其终止服务。

日本运营商早在2000年就注意到预付费手机犯罪的问题，采取了行业联合管制的方法进行预防。2000年5月12日，日本几家移动运营商联合宣布，针对日益严重的预付费手机犯罪问题，共同协商采取防范措施。根据协议，新入网的预付费手机用户需要向运营商提供真实的个人信息。用户依据协议获得的预付费手机，在移动运营商将手机送到申请书所记载的住所、用户时，取得确认后用户方能获得。针对已经入网的用户，呼吁提供其住所、姓名等个人信息。

新加坡于2005年10月也宣布从11月开始实施手机实名制，新加坡政府官员表示，当地预付费用户高达140万，市场占有率为35%。然而，过去不少运营商或经营者选择以手写方式抄录用户资料，不但容易出错，还可能发生犯罪分子利用人头户申请手机号，从事不法勾当，诱发社会治安问题。因此，新加坡决定推出新措施，同时规定，15岁以下用户不被接受登记，而且每个人最多只能拥有10个手机号码。

三、从社会反响和舆论看：实行手机“实名制”，是从源头上控制和打击不良信息传播和利用手机进行违法犯罪活动的有效手段，社会各界及舆论普遍赞成这一举措，行业和社会主管部门也极力主张推行这一制度。

据广州方舟市场研究咨询有限公司不久前进行的抽样调查表明，七成的市民对手机实名制是支持的，反对者仅占5%。另据网易最近进行的一项“您是否赞成手机实名制？”的网上投票结果显示，支持者也占了近七成。上海媒体也作过这方面的调查，受访者中近8成赞成实名制，表明实行手机实名制有着广大的民意基础。自去年9月1日上海重新规范手机实名制以来，已新增“实名登记”用户65万多，存量用户中已有4万多进行了“补登记”。表明手机用户对实名制有一定程度的认可。

今年上海“两会”期间，市人大代表和政协委员对整治手机不良SMS给予极大关注，在15份有关通信问题的书面意见和提案中，有8份涉及到了整治不良SMS的内容。代表、委员一致呼吁，鉴于目前手机不良SMS日益泛滥的趋势，应加强管理，整顿手机SMS业务市场，打击利用手机SMS进行违法犯罪活动；为了从源头上遏制不良SMS的传播，应尽快推行手机用户实名登记制度，并从法律上使之得到保证。全国人大代表赵效定在全国人代会上提交了有关实行手机实名制的议案，受到舆论关注。

各电信企业对政府要求的手机实名制也是积极响应的，如上海移动公司在用户资料的统计登记方面，已经建立了较为完善的软、硬件支撑系统。除了较完善的用户资料管理制度外，最近上海移动还不断开发完善“BOSS”、“CCS”系统和“网上营业厅”、“代理商管理系统”等技术支撑系统，强化了用户资料的信息化管理，并在各自的营业厅设置了“身份证真伪验证器”，为正式实施手机实名制做好了准备。

行业和社会管理部门也极力主张推行这一制度，并进行了有益的尝试。2002年，按照信息产业部的整顿电信市场的要求，上海市通信管理局曾联合上海市公安、工商、技监局等单位发布了要求手机用户进行实名登记的公告；去年，根据市委领导指示，经同市公安、法院及电信运营企业多次磋商后，上海市通信管理局和市公安局又联合发布了有关实施手机实名制的公告，要求从9月1日起，新申请手机业务的用户一律实行“实名登记”，并计划在2～3年内，分阶段完成上海手机用户的“实名登记”。尽管在实施过程中会遇到种种困难，但毕竟迈出了可贵的一步。

四、从加强企业管理，保证移动通信可持续发展的角度看：实行手机实名制，不仅有利于社会管理和行业监管，也有利于移动通信企业的自身管理。连续多年的高速发展，使得中国的移动通信经营规模跃居世界首位，并且在今后几年中，仍将以平均每年5000万户左右的速度增长，其中预付费用户将占相当大的比例。市场规模扩大在为企业带来利润的同时，也对企业的经营管理提出了更高要求，尤其是大量的预付费用户的存在，更给管理增加了难度。而实名制的实施，将有助于对用户信息资料的管理。实名制实行初期，可能会给运营商带来一些成本负担，但从长远看，实行手机实名制对运营商来讲是利大于弊。与实名登记的固定电话相比，后付费的手机用户数“水分”很大，实行实名制，运营商可以挤出不少“水分”，达到对客户进行精确管理的目的。

目前，企业发展用户的渠道之一是通过社会上大大小小的代理商，这些代理商在为移动通信企业发展了大量用户，扩大了市场的同时，由于在经营过程中的“逐利”特性，往往缺乏社会责任，采取层层批发等不规范的经营措施，扰乱了市场秩序，给移动企业的经营管理带来了不少麻烦，影响了移动通信企业的可持续发展。通过实施手机实名制，从法律上对代理商的经营行为进行约束，客观上提高了代理商的进入门槛，有利于移动通信企业加强对代理商的管理。

推行手机实名制需要各方积极配合

推行手机实名制，需要行业主管部门、电信企业和广大手机用户的积极配合。

首先是运营企业。推行手机实名制，关键是看运营商和代理商如何操作，愿不愿意为之自觉承担因而所带来的成本负担。因为一旦实行实名制，面对新增的和已经在网的大量预付费手机用户，如何说服用户进行实名登记已经是一个难题，同时还将耗费大量的人力和物力对业务流程等进行改造。同时，代理商非常的“辛苦”和“不方便”，“额外”增加大量的物力和人力成本也在所难免。此外，运营商之间对实名制掌握的宽严程度，短期内也会影响到市场的发展。因此运营商和代理商是“实名制”的具体操作部门，是直接面对用户的窗口，由于涉及利益的让步，他们的积极性和执行力可能会受到影响。如何让他们始终以“饱满的热情”投入到推行手机实名制的进程中去，这是我们需要花大力气解决的难题，也是手机实名制能否推行到实处的根本所在。

其次是手机用户。实行手机实名制，手机用户的认同感是十分重要的。手机用户是分布广、意见不统一、散乱的个体，手机实名制很难获得他们的整体认同，加上部分别有用心分子的搅局，更增加了用户对实名制的疑虑。一些手机用户之所以对实名制心存疑虑，主要是担心企业(尤其是代理商)把用户的身份证资料都掌握在手，会不会泄露用户的隐私。由于手机用户信息泄密，给消费者造成困扰的事情已经不胜枚举。手机实名制的推行，在保护个人免遭或者少遭不良SMS骚扰的同时，也增加了公民个人通信信息外泄的风险。

最后是法律法规的缺失。虽然2000年9月国务院颁布的《中华人民共和国电信条例》第五章第五十九条明确把“以虚假、冒用的身份证件办理入网手续并使用移动电话”作为扰乱电信市场秩序的行为之一，并在第六章第六十八条设立了处罚条款，但时过5年，中国移动通信市场发生了非常大的变化，尤其是手机后付费业务的推出，更是对监管提出了新的课题。若目前我们仍以此为依据实施手机实名制，对非实名制的手机用户进行处罚，恐怕是难以奏效的。上海在推行手机实名制的过程中出现的问题证实了这一点：手机实名制的落实推进速度不甚理想，各企业的推进力度和实施进度不一致，尤其是各家代理商对通告的执行还不十分积极；实名制的用户资料准确性较差，“一户多号”、假户名、假证件情况不在少数；在处置企业或用户不按规定受理、办理手机业务时缺乏法律依据，影响了监管部门的依法行政。

推行手机实名制关键是立法

如何推行手机实名制？笔者认为有四条措施可以应用，但关键是尽快出台相关的法律法规。

措施一：政府要加强监管。要加强对手机运营商的监管，确保手机实名制不走过场。尤其要加强对代理商的管理。当前的代理商鱼龙混杂，由于缺乏必要的职业规范，使得其应该执行的信息监督环节有可能成为走形式。如今既然要推行手机实名制，就有必要对一些不规范的运营环节进行规范。

措施二：企业要加强自律。各相关企业要进一步认清形势，提高推进手机“实名登记”工作的认识；要采取切实可行的办法，尤其是要抓好代理商管理，把手机“实名登记”工作落到实处。

措施三：加强社会宣传。通过宣传，要让手机用户认识到自觉遵守手机实名制是维护通信秩序的客观需要；让用户明白一个简单的常识问题：身份证就是证明身份用的，实名制验证的就是身份证，所以，手机用户在购买通信卡时，必须证明自己的真实身份，是一种义务。同时，政府和相关企业要向手机用户郑重承诺，推行手机实名制不会造成用户信息外泄，运营商和代理商有替用户保守隐私的义务。既然要让用户主动登记资料，那么，运营商和代理商的责任和义务也应同时确定。

措施四：尽快制定相关的法律法规。通过立法，应明确监管部门、企业、用户在监管、经营、使用手机业务中应承担的法律义务和权利。

(1)明确法律适用范围：随着通信技术的发展，通信终端设备和相关业务日益综合化、多样化，因此，法律适用范围除手机外，还应包括固定电话、“一号通”等通信终端(业务)。(2)明确电信运营商的法律义务和责任：运营商在受理相关电信业务时，应明确要求用户提供有效证件，对不提供有效身份证件的用户拒绝提供服务；运营商对用户提供的信息资料负有保密责任，未经同意，不得向任何单位或个人泄露；运营企业应通过加强管理，建立信息化支撑系统等，保证实名制的实施；运营商在委托代理相关业务时，应对代理商提出相关要求，代理商因不执行相关规定而产生的后果，运营商应负相应的法律责任。(3)明确电信用户的法律义务和责任：电信用户在申请相关电信业务时，应主动出示有效证件，并对证件的真实性负法律责任；电信用户一旦获准使用某项电信业务，其权益应受到法律保护，停用、转让或改变用途，应按规定办理相关手续予以确认，所使用的通信工具本人或被他人利用进行违法活动，户主应负相关的法律责任。(4)明确执法部门：信息产业部及其地方通信行业监管部门负有对电信企业执行法律法规的监督检查职责；公安等机关应配合通信主管部门和电信运营企业依法推行手机等电信业务的实名制。