在IP协议的推动下，各种数字技术、业务正在不断融合，互联网、电信网、广电网呈现出你中有我、我中有你，相互借鉴，共同繁荣的新特征。人们已经认识到，建设一个全新的数字社会，有赖于一个流畅衔接无网不包的安全、强大、支持灵活创新的下一代网络。融合，是全球电信业乃至整个信息业发展的大趋势。面对这股融合的数字大潮，政府和其他管制部门必须站在建设数字社会的高度，而不仅仅是维护行业竞争秩序的高度实施融合监管的策略，这是记者走遍2006世界电信展的主要展馆，旁听完10多场“数字社会”论坛演讲后留下的最深印象。

网络融合推动监管创新

一些长期参加电信展的记者慨叹，电信展正在变成一个融合一切、包罗万象的数字生活和数字技术大展，越来越不像单纯的“电信展”了。满眼是大大小小的液晶电视屏幕和电脑终端，随处可见各种用于家庭和工作场所的数字业务演示，只有在一些不多的展柜前面，才会发现传统电信展的标志——手机和通信系统设备。网络融合成为技术发展的核心理念。Motorola 说，“要无缝”；Ericsson说，要在任何一种屏幕间自由切换；NEC说，要实现“C&C融合”。运营商高调展示种种IPTV、手机电视业务和信息化应用方案，而Microsoft等IT厂商致力于研发一系列融合的增值应用。运营商、制造商、服务商正在合力消弭不同网络间的褶皱，创新数字应用。而数字社会里举手投足将用到的各种下一代业务，你根本无法说清它到底是一种电信业务、互联网应用，抑或是一种电视服务。

让人“说不清”的融合技术给更加简易、方便的数字社会奠定了坚实基础，同时又给建设数字社会必须要“说清楚”的管制规则带来了挑战。融合三网特征的新业务是否应该管理，应该由谁管理，如何管理？下一代网络管制应如何作为，来自数十个国家和地区的近百位代表在本届电信展10多个专题论坛上进行了交流，尽管各国开展下一代管制的思路、目标、举措各有不同，但很显然，融合管制已经成为共同的呼声。

传统管制模式妨碍网络融合

传统的电信管制模式是基于纵向分类的。首先基于不同的信号传输物理介质进行分类，比如有线电话网络、无线电话网络、广播电视网络、有线电视网络等，由于各网络传输的业务或应用比较单一，所以以此分类为基础，分别对基于该网络的业务进行管制。这种传统网络的管制方式被称为纵向管制模式。

下一代网络不断融合与IP化的趋势，导致了网络结构向内容层、平台层和基础网络层演变，业务和网络逐渐分离，用户可以通过不同的物理介质使用不同的业务；在以Internet为中心的环境下，给用户接入一种平台，就可以提供各种不同的业务，包括语音、数据、视频等等；传统管制模式只适合垄断条件下的管制情况，忽视了竞争环境的变化。现状和传统情况的差异逐步拉大，管制机构必须重新考虑这种网络和业务不再一一对应的现实，改善管制模式。

法国ARCEP委员MichelFeneyrol指出，ICT产业的融合是从技术走向业务再走向终端功能的融合。三个方面的融合必然要求监管体制和框架进行创新和融合。在产业融合的今天，为了确保融合的业务快速发展，使消费者能够通过不同的接入方式方便快速地获取所需要的信息内容，电信网与广播电视网必须走向融合。

随着三网融合和宽带业务的快速发展，一些国家已经认识到有必要对电信网和广播及电视网统一监管，进一步提高监管水平，减少在众多部门之间的协调和协商事务，节省资源和时间。互联网的管理也提上了一些国际组织和众多政府的议事日程。

融合管制成为普遍选择

一些在融合管制领域走在前列的国家和地区在本届电信展上介绍了自己的经验，对中国三网合一进程的发展和网络业管制机构的设置不无裨益。从1998年开始，马来西亚就开始设计并建立融合的监管框架，成立新的机构来监管电信业、广播业和互联网业，这就是通信与多媒体委员会。近年来，马来西亚在监管体制的融合方面取得了一些成功的经验。马来西亚通信与多媒体委员会的工作目标就是平衡不同企业、不同产业之间的关系，平衡投资者与消费者之间的关系。

2003年，英国将涉及电信业和广播电视业的5家管制机构合并成唯一的通信管制局Ofcom，为了更好地推动“三网合一”，《英国通信法》还授权通信管制局管制电信网和广播电视网上传送的内容(因特网内容除外)。法国等一批欧盟国家在ICT产业有三大监管机构，一是无线电频谱分配机构，二是电信监管机构，三是广播电视监管机构。为了让所有的网络都能运行融合的业务、技术和应用，欧盟几年前就已经通过了新的管制框架，20多个欧盟成员国正在积极酝酿成立新的融合监管机构。一般性的市场竞争的问题主要通过反不正当竞争法等法律来调节，监管机构主要关注技术尤其是传输方面的问题。尽管对于向下一代网络演进过程中监管机构是否应该中立的问题目前还有较大争议。但这个管制框架对于以处理网络融合带来的各种新问题有相当的灵活性。比如今年7月欧盟已经对VoIP是否应该有所限制进行广泛磋商，探讨明年初提出一个具体法案的可能性。

为了防止企业将上一代网络中的垄断优势带入下一代网络，一些国家将进行“运营的分离”设为融合监管的重要议题，也就是试图将基础网络从主导运营商那里分离出去。新西兰、澳大利亚做得比较成功。OFCOM近年来一直致力于切分BT的网络部门，并要求他们没有歧视地提供带宽资源，但遇到BT很大阻力，专家预计这一过程将持续两到三年。在美国和加拿大，由于有线电视部门非常强大，已经推出了市场需要的各种服务。因此不存在运营分离的问题。日前，美国最高法院裁决将Cable-Modem服务确定为信息服务而不加以管制的做法，表明美国政府在宽带领域将继续推行放松管制的政策。然而专家普遍反映，这有利于在美国加快部署宽带服务，但从产业公平的角度看，显然只能有助于有线电视网络单方面同电信业务竞争。

下一代融合管制的课题远不只维护竞争这么简单。对于发展中国家来说，更重要的任务还在于扩大网络服务的普及，通过缩小数字鸿沟带动经济社会发展。印度电信标准委员会主席NripendraMisra说，发展中国家可以通过强化监管来促使NGN起飞。印度的政策是通过监管推动网络发展。现有网络演进到NGN，需要一个过程。在向下一代网络过渡和融合的进程中，监管机构将负责各种信息服务领域的牌照发放，并密切关注网络融合带来的各种挑战，监管VoIP的质量，确保NGN的安全性以及业务互操作性等。一些专家指出，网络融合使得内容与形式密不可分，带来了很多全新的网络传播方式，也加快了不良信息的传送速度。融合监管不仅要关注技术方面问题，还必须关注内容的社会文化影响问题。网络融合就需要从社会通则和国家法律的角度对其进行规范。要在传统监管的同时，推动个人的自我监管、自我审查、自我实施。

(胡虎 人民邮电报)